文/馮琦 編輯/靖立坤

資本項目可兌換有關(guān)立法問題初探

文/馮琦 編輯/靖立坤

自1993年十四屆三中全會提出資本項目可兌換以來，黨的十八大和”十二五”規(guī)劃均提出逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。近年來隨著改革深入，有關(guān)資本項目可兌換的進程安排和立法也被提上議事議程。為此，本文綜合經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）和國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IMF）相關(guān)文件和成員國（地區(qū)）的做法，試對一些理論問題進行初步探究，以期能為人民幣資本項目可兌換的立法提供一些參考。

資本項目可兌換的含義

資本項目可兌換，傳統(tǒng)意義上是指在上世紀(jì)布雷頓森林貨幣體系下各國貨幣通過美元最后對黃金的可兌換；現(xiàn)在，則是指以投融資為目的，一國或者地區(qū)的貨幣與其他貨幣之間可以自由兌換和跨境支付。通俗地講，就是一國或者地區(qū)貨幣可以基于貿(mào)易和投融資需求自由對外支付或者兌換成其他貨幣對外支付，其他國家或者地區(qū)的貨幣也可以自由流入并兌換成該國或者該地區(qū)的貨幣使用，貨幣當(dāng)局對此原則上不設(shè)置限制措施?，F(xiàn)在，更多人還將其稱之為資本自由流動，至少歐盟四大自由之一就是資本的自由流動。

鑒于早期各國的注意力主要集中在貨物貿(mào)易帶來的福利增加，而近期則主要關(guān)注大規(guī)模脫離實體經(jīng)濟的跨境資金流動帶來的風(fēng)險，各國，包括國際貨幣基金組織對資本項目可兌換并沒有形成統(tǒng)一的評判規(guī)則和實施程序，已經(jīng)宣布可兌換的國家或者地區(qū)，實際上可兌換的標(biāo)準(zhǔn)和程度也參差不齊。從這個意義上說，世界上完全沒有外匯管制的國家或者地區(qū)是不存在的。特別是2008年以來，國際貨幣基金組織也認(rèn)同在特殊外匯收支或者金融市場情況下，在宏觀財政和貨幣政策都已失效的前提下（如塞浦路斯和冰島），暫時的資本管制是必要的，并指出其對維持一國或者地區(qū)經(jīng)濟金融形勢穩(wěn)定具有明顯的輔助作用。

OECD資本自由流動法典，雖然明確各成員國有實施資本自由流動的義務(wù)，但也明確成員國基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集、稅收的需要和出于維護本國法律秩序、國家安全，以及執(zhí)行聯(lián)合國決定等目的，可以實施限制措施。特別是賦予了成員國對一些交易項目可以采取列舉負(fù)面清單予以保留的方式，不承諾其自由流動的限制措施的權(quán)利。如日本，雖然宣布可兌換，但對外國投資進入農(nóng)業(yè)、森林、漁業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)等仍保留限制措施；同時，對保險公司購買境外房地產(chǎn)或者證券數(shù)額超過其全部資產(chǎn)30%以上的部分，或保險公司對非居民放款或者在非居民機構(gòu)存款超過其資產(chǎn)總額30%以上的，也都采取了限制措施等。此外，OECD資本自由流動法典對有些交易項目，即使之前承諾開放，也仍保留了在特殊情況下可以通過特定程序恢復(fù)限制措施的權(quán)利。這即是其負(fù)面清單B所列的交易項目。

因此，可以說資本項目可兌換的含義是相對可兌換，仍可以采取限制措施。實踐中，世界范圍對于資本項目可兌換也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)宣布可兌換的一些發(fā)達(dá)國家，也仍然保留了對一些交易項目的限制措施。這些限制措施包括事前的真實性審核、審批、登記或者通知程序等，也包括一些完全禁止的行為。

資本項目可兌換是跨境交易可兌換

資本項目可兌換到底是對誰的可兌換，是對跨境資金流動可兌換還是國內(nèi)交易本外幣也隨便。對此，答案是明確的，無論是WTO還是IMF還是OECD，均以各國或者地區(qū)間跨境的自由貿(mào)易投資為目標(biāo)。也就是說，所謂可兌換是指居民對境外貿(mào)易投資和非居民對居民貿(mào)易投資的可兌換，只有居民和非居民之間的交易具有開放的義務(wù)。因此當(dāng)一國或者地區(qū)貨幣當(dāng)局采取措施限制資本在不同國家或者地區(qū)間自由流動時，其即違反了資本自由流動的原則（經(jīng)過正常程序取得授權(quán)或者批準(zhǔn)的例外）。除此以外，諸如一國或者地區(qū)貨幣當(dāng)局對居民使用本幣還是外幣在轄內(nèi)交易予以限制，或者對這些交易及資金采取的任何管理措施，包括實施國民待遇的賬戶管理措施、不允許居民企業(yè)和個人在轄內(nèi)銀行系統(tǒng)以結(jié)算為目的轉(zhuǎn)賬外匯等，則不屬于這些國際組織文件管轄的范圍，也不構(gòu)成對資本自由流動的限制。從IMF的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，宣布可兌換的發(fā)達(dá)成員中，超過80%的國家或者地區(qū)允許居民在轄內(nèi)使用外幣計價結(jié)算；相反，發(fā)展中國家或者地區(qū)，大概只有65%左右允許外幣在轄內(nèi)流通，體現(xiàn)了發(fā)展中國家或者地區(qū)去美元化的努力。

對跨境資本自由流動可以采取的限制措施

采取限制措施的基本原則是：理由正當(dāng)、程序簡化、不超過必要的限度并且提供救濟渠道。當(dāng)然公開透明、不采取歧視也是應(yīng)有之義。前文說過，就資本項目可兌換含義而言，無論IMF還是OECD，都不主張絕對的資本自由流動，同意基于合法理由采取措施限制資本自由流動。這些合法理由歸納起來包括：執(zhí)行國際條約義務(wù)或聯(lián)合國決定、維護國家安全/國民健康、基于環(huán)境保護、數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計、稅收、維護法律秩序打擊犯罪的需要等。對于此類限制措施，IMF沒有強制性的程序要求，而OECD則要求必須提前提出保留措施，明確采取限制措施的交易項目。OECD自由流動法典清單A的交易項目，一旦承諾自由后原則上不能再以任何借口恢復(fù)限制；清單B列舉的交易項目，可以經(jīng)特定程序恢復(fù)限制措施。限制措施包括事前審批（如許可或者執(zhí)照）、事前通知、登記和黃金股比例等措施，也包括對金融業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入措施、額度的限制、依法對違法犯罪資金流動的管理等。需要指出的是，資本自由流動并不排斥對跨境資金流動真實合法性的審核，特別是反洗錢、反恐怖融資和反避稅需要等。審核的方式主要包括了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職調(diào)查等。只不過這種審核不能以限制資金自由流動為目的，不能導(dǎo)致對外支付的過分延遲。同樣，基于數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計需要設(shè)定的報告登記措施，也不能視為限制措施，一些要求收付匯和結(jié)售匯業(yè)務(wù)必須通過特定機構(gòu)辦理等規(guī)定也不屬于限制措施。當(dāng)然，這些措施應(yīng)當(dāng)盡量簡化并盡可能采取事后的方式進行。

資本自由流動也不排斥審慎措施。所謂審慎措施包括宏觀審慎措施和微觀審慎措施。有時個體金融機構(gòu)具有系統(tǒng)性，這時針對他的微觀措施也是宏觀審慎措施。宏觀審慎措施的核心是防范系統(tǒng)性風(fēng)險，即金融系統(tǒng)全部或者部分出錯引起的暫?；蛘咧袛嗵峁┙鹑诜?wù)，從而對實體經(jīng)濟造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，宏觀審慎措施通過降低系統(tǒng)性風(fēng)險，目的是減少金融危機發(fā)生頻率和嚴(yán)重程度。對此，基金組織有著明確的論述。但從實踐角度看，有些宏觀審慎措施和外匯管制措施高度重合。這時區(qū)別他們的主要方法就是看政策目的：如果以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為目標(biāo)，就是宏觀審慎措施；而如果是為限制資金自由流動，包括改變資本流動規(guī)模、速度和構(gòu)成等，就是外匯管制措施。在IMF政策的框架下，既屬于宏觀審慎措施又屬于外匯管制措施的主要有：對銀行吸收非居民存款限定在銀行資本的一定比例內(nèi)，對期限不超過一年的非存款外匯債務(wù)征收銀行稅，以及對國內(nèi)銀行辦理非居民衍生交易要求存款準(zhǔn)備金等。

展業(yè)“三原則”的基本含義

所謂展業(yè)“三原則”是近年來外匯管理逐漸引入的概念，尚需進一步細(xì)化，以增強其可操作性。其實質(zhì)就是交易的真實合法。前文說過，資本項目可兌換不排斥對資金收付進行真實合法性的審核，這與資本項目可兌換程度的高低沒有關(guān)系。就其內(nèi)容而言，按照反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）和IMF的觀點，主要包括金融機構(gòu)在和客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系、進行偶然交易時，對涉嫌洗錢和資助恐怖主義，或懷疑之前獲得的客戶身份數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確或不充分時，必須采取盡職調(diào)查措施，包括：使用可靠的、獨立的原始文件、數(shù)據(jù)或者信息識別并驗證客戶身份；識別受益人身份并采取合理措施驗證受益人身份（如其屬于特殊法律安排的法人或者機構(gòu)，還應(yīng)了解客戶所有權(quán)和股權(quán)控制結(jié)構(gòu)）；了解并獲取與業(yè)務(wù)關(guān)系的目的和性質(zhì)相關(guān)的信息；持續(xù)對業(yè)務(wù)關(guān)系進行盡職調(diào)查并審查建立關(guān)系后的交易，以確保交易的進行與客戶業(yè)務(wù)、風(fēng)險狀況的了解相一致（必要時還要包括對資金來源的審查）。原則上，銀行必須使用上述全部盡職措施，才能做到盡職免責(zé)。如果銀行未能采用上述全部盡職措施，或者在采用全部盡職措施后仍存合理懷疑，或者客戶對銀行盡職調(diào)查不予配合，則銀行應(yīng)拒絕為客戶開立外匯賬戶或者辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，并按規(guī)定提交可疑交易報告；同時，銀行應(yīng)至少保持客戶資料及相關(guān)交易審核材料、其他必要交易記錄5年備查，以便最大程度地滿足監(jiān)管機構(gòu)的信息申報要求或者案件調(diào)查需要。

作者單位：建信金融租賃有限公司