文/徐海影

淺談如何有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)

文/徐海影

近年隨著土地財政的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)逐漸沉重，如何化解就成為當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一件大事。本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作中的財政債務(wù)的調(diào)查、梳理、分析、思考。借鑒同仁們的債務(wù)清理方法，結(jié)合現(xiàn)狀冀望開辟一條有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)風(fēng)險的道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國基層政權(quán)組織，它的工作直接面向農(nóng)村、農(nóng)民，宣傳、貫徹和執(zhí)行上級黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的政策、法規(guī)等相關(guān)事宜，并代表國家規(guī)劃和組織轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)，并為轄區(qū)內(nèi)所有人員供應(yīng)公共設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)。中國目前還算是一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家履行職責(zé)的好壞直接影響到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，乃至對整個國家和社會產(chǎn)生重大影響。據(jù)筆者了解，東南沿海省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于高速發(fā)展的需要，很多都面臨著負(fù)債發(fā)展的局面，負(fù)擔(dān)著沉重的債務(wù)，尤其近年來隨著國家對土地的進(jìn)一步調(diào)控，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)出讓土地的收入銳減，雖然也采取了一些對房地產(chǎn)的扶持政策，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，效果甚微。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)債務(wù)的現(xiàn)實情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)包括：銀行貸款，向村集體經(jīng)濟(jì)的借款；隱性負(fù)債：欠基建資金、欠付修路修橋等公益項目資金。經(jīng)作者調(diào)查，浙江省東部一個普通縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債金額在2-10億元。光每年要支付的貸款利息少則上千萬，多則達(dá)上億元，已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展的一大阻礙，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的高速增長。特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)長期過度負(fù)債的狀況愈演愈烈①，原本就極其困難的財政收入難以負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的剛需。為了保證政府的正常運(yùn)作，迫于無奈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫多次借貸。而多次借貸的后果就造成不良信譽(yù)的增加，更是提高了新的債務(wù)成本②，原有的過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)因為多方面的因素，無法做到如期償還。這直接導(dǎo)致借貸的利息累積增加，為避免出現(xiàn)借貸危機(jī)，部分利息甚至轉(zhuǎn)為借貸本金處理導(dǎo)致負(fù)債進(jìn)一步加大，深陷惡性循環(huán)的泥沼而無法自拔。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)的由來

(一)片面追求固定資產(chǎn)投資增長率，同時包攬過多的經(jīng)濟(jì)管理職能

1994年分稅制改革以來，地方財力明顯的向省市集中，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，制約了基層財政功能的發(fā)揮。最近二年來省市縣政府要求固定資產(chǎn)投資增長率，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成或超額完成上級的任務(wù)，大量開工建設(shè)道路、橋梁、公園、治污、治水等工程?；菝窆こ痰慕ㄔO(shè)有利于改善基層農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高農(nóng)民的生活舒適度，但完全不顧財力的可承受能力以及有些開工的工程實用性和可行性，極大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)。市一級政府想方設(shè)法增強(qiáng)集中財力。同時，上級政府也面臨著巨大的財政壓力，為化解壓力，往往都是選擇向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移壓力。市縣兩級政府每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)分配財政包干指標(biāo)時，往往要求基層克服困難，力保全額甚至超額完成任務(wù)，為實現(xiàn)GDP的增長，逐年按照比例增加。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對硬性的指標(biāo)任務(wù)，只能多頭籌措，最終走上舉債發(fā)展的道路。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)政府被迫負(fù)擔(dān)很多與其財政支付無關(guān)的，原本應(yīng)該由市縣政府支付的社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如社會治安綜合管理、河道整治、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育服務(wù)等，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)帶來很大的財政壓力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了圓滿甚至超額完成市縣政府分配的各種指標(biāo)任務(wù)，不得不大量舉債，因此形成大量的財政負(fù)債。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)制度難以落實、財政監(jiān)督難以到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)的管理略顯松散，支出雖然口頭上講嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，但實際操作時隨意性很強(qiáng)。

1.預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格：按照規(guī)定，每年的人大會議都明確提出政府財政收支要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。但實際操作中，這往往是一句空話。這既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的復(fù)雜性、時效性的原因，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)判能力不足的緣由。工作中，隨時要求追加預(yù)算的案例屢見不鮮，而且經(jīng)常會引發(fā)各部門爭相追加預(yù)算的鬧劇。而在制定預(yù)算時，不少領(lǐng)導(dǎo)對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支付能力和債務(wù)償還等問題的考慮，明顯不足。

2.內(nèi)部監(jiān)督不嚴(yán)格：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在財政的支出上往往都是由領(lǐng)導(dǎo)“一句話”或者“一支筆”來決定，財政部門只能執(zhí)行而不能給以意見和建議，不能對領(lǐng)導(dǎo)的決定進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算外資金的來源和使用不受財政管理監(jiān)督，隨意性很大。具體的財務(wù)狀況往往被要求作為機(jī)密，由主要負(fù)責(zé)人個人掌握。

(三)機(jī)構(gòu)臃腫加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)

國家自上世紀(jì)九十年代開始就強(qiáng)調(diào)要機(jī)構(gòu)精簡，并隨之進(jìn)行了數(shù)次聲勢浩大的機(jī)構(gòu)改革，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)卻越改越臃腫。分工越來越細(xì)，卻導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事效率每況愈下。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中，既有行政編制的國家干部，也有事業(yè)單位人員，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行招聘的臨時工作人員，少則數(shù)十，多則數(shù)百，超過千人的也時有耳聞。如此龐大臃腫的機(jī)構(gòu)，財政負(fù)擔(dān)可想而知，光光工資一項就已經(jīng)讓很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘，其他工作的開展也就只能靠舉債運(yùn)行了。

(四)超越財力，大搞“政績工程”，“形象工程”

有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)由于工作的需要，絲毫不顧忌鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際財政能力大搞特搞“政績工程”、“形象工程”。由于干部考核的制度設(shè)計不合理和干部離任設(shè)計制度不健全，領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)達(dá)標(biāo)和“一票否決”活動的不斷增加，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)考慮問題往往從自身政績出發(fā)，為了自己能得到更進(jìn)一步的發(fā)展，根本不顧本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際情況，做大工程，上馬大項目，搞政績，樹形象，以致債臺高筑。但這種舉債運(yùn)作模式，不僅不會受到上級領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)，反而大受表揚(yáng)賞識，成為領(lǐng)導(dǎo)有能力的表現(xiàn)，進(jìn)而憑此升遷。而那些腳踏實地、致力于夯實基礎(chǔ)，改善財政環(huán)境，謀求未來更大發(fā)展空間的官員往往被詬病為不思進(jìn)取，不作為。另外，近年來，我國在交通、智能化城市、環(huán)保、互聯(lián)網(wǎng)+等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，要求當(dāng)?shù)刎斦Ц兑欢ū壤呐涮踪Y金，項目越多，要求的配套的資金也水漲船高，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成了負(fù)擔(dān)。

(五)土地出讓金收入銳減

在上世紀(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入除了上級正常撥付之外，主要是靠“肚皮”，本世紀(jì)初以來則主要依靠“地皮”，自2010年4月國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控以來，土地出讓金收入大幅度減少，而征地的費(fèi)用大幅度提高，原計劃靠出讓土地的收入來解決惠民工程的建設(shè)和解決債務(wù)的預(yù)算全被打亂，隨著債務(wù)的增加，利息負(fù)擔(dān)越來越重，即使出讓少部分的土地尚不夠支付當(dāng)年的利息費(fèi)用，結(jié)果是債務(wù)的雪球越來越大。

三、 解決財政負(fù)債的有效辦法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債問題由來已久，成因復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，已經(jīng)形成整個國家的系統(tǒng)性問題。需要全方位的綜合治理和深層次的改革，采取切實可行和有效的措施，從根本上解決這一頑疴陳疾。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對其發(fā)生的原因不同而采取標(biāo)本兼治，因地制宜、分類指導(dǎo)，制定切實可行的措施，把工作做得深入細(xì)致，扎實有效。

(一)清理清查債務(wù)

由省級政府發(fā)文，縣政府統(tǒng)一組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作要集中時間，組織力量，開展債權(quán)債務(wù)的清理核實工作，登記造冊。分清負(fù)債的類別和成因。并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自查分析債務(wù)的合理性。制定還債計劃，落實清收責(zé)任。最后由縣政府進(jìn)行分類匯總，縣紀(jì)委參與調(diào)查分析舉債直接責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任，分清責(zé)任后，該作處理的就依法依紀(jì)進(jìn)行處理，這樣能杜絕今后舉債的隨意性和為了“形象工程”不計后果損害地方政府的財政。

(二)合理安排土地出讓

抓住本輪國家救市的機(jī)會，合理規(guī)劃制訂出讓土地的計劃，積極引進(jìn)有品牌重質(zhì)量的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，同時設(shè)置招商選資的“門檻”，以合理的價格引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁和動力。集中以上二項的土地出讓金償還一部分的債務(wù)，堅決杜絕用此款增加工作人員福利。

[1]王代敬.解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債問題的對策研究[J].決策咨詢通訊，2003(06).

[2]黃宏.鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債形成的原因及解決對策[J].PDF，2001(05).

[3]財政部科研所課題組，鄉(xiāng)村債務(wù)化解對策研究[J].財經(jīng)論叢，2004(4 ).

[4]黃玉勇.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題研究與對策[D].中央民族大學(xué)，2008.

(作者單位：浙江省平陽縣昆陽鎮(zhèn)人民政府)