◎文/張 震

天津市地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法督察現(xiàn)狀與對(duì)策研究

◎文/張 震

稅收?qǐng)?zhí)法督察是促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政、保證稅收法律法規(guī)政策貫徹實(shí)施、保護(hù)納稅人合法權(quán)益、防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。本文從近年來天津市地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作實(shí)際和現(xiàn)狀出發(fā)，分析了取得的成效和存在的問題，有針對(duì)性地提出了解決問題的意見和建議。

地稅系統(tǒng)；稅收?qǐng)?zhí)法督察；對(duì)策研究

稅收?qǐng)?zhí)法督察是指各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收?qǐng)?zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督檢查和處理的內(nèi)部行政監(jiān)督，是構(gòu)建和諧征納關(guān)系、規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法、防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。國家稅務(wù)總局稅收?qǐng)?zhí)法督察工作自2009年起由督察內(nèi)審司負(fù)責(zé)，并于2013年以第29號(hào)局長(zhǎng)令的形式頒布實(shí)施了 《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》。天津市地稅局的稅收?qǐng)?zhí)法督察緊密圍繞稅收中心工作，著力加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全制度體系，積極探索督察形式，不斷豐富督察內(nèi)容，積極督促落實(shí)整改，加大通報(bào)交流力度，一定程度上糾正或規(guī)范了稅收?qǐng)?zhí)法行為，取得了良好的效果。

一、稅收?qǐng)?zhí)法督察工作開展情況及特點(diǎn)

（一）稅收?qǐng)?zhí)法督察工作開展情況

一是成立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，天津市地稅局成立了以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，監(jiān)督、法制、征管、稽查、評(píng)估、監(jiān)察以及各業(yè)務(wù)處室等11個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的常態(tài)化的稅收?qǐng)?zhí)法督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織天津市地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作；二是建立健全制度體系。按照國家稅務(wù)總局 《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》，結(jié)合天津市地稅系統(tǒng)工作實(shí)際，制定并下發(fā)了《天津市地方稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法督察實(shí)施辦法》，從組織領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)容形式、督察準(zhǔn)備、督察實(shí)施、審理報(bào)告、檔案管理等方面對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作進(jìn)行了全面規(guī)范，完善稅收?qǐng)?zhí)法督察工作制度建設(shè)，從制度上保證了天津市地稅系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的有效開展；三是創(chuàng)新督察方式方法。將稅收?qǐng)?zhí)法督察工作與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作協(xié)同進(jìn)行，避免重復(fù)檢查，充分利用督察工作成效，提升督察質(zhì)效。重點(diǎn)督察階段，充分利用“津稅系統(tǒng)”和稅收管理員平臺(tái)，合理設(shè)置篩選指標(biāo)規(guī)則，選取稅收?qǐng)?zhí)法疑點(diǎn)信息，認(rèn)真制定重點(diǎn)督察工作方案，制作重點(diǎn)督察工作手冊(cè)，抽調(diào)部分區(qū)縣地稅局業(yè)務(wù)骨干共同組成重點(diǎn)督察組，并將重點(diǎn)督察成果納入到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作內(nèi)容中；四是加強(qiáng)督察成果運(yùn)用。為加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察成果的合理利用，針對(duì)上年度稅收?qǐng)?zhí)法督察工作開展情況和存在問題，通過召開情況通報(bào)會(huì)和下發(fā)正式文件兩種形式，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)對(duì)被查單位的整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查，督促整改，確保整改工作的落實(shí)，以稅收?qǐng)?zhí)法督察促進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法行為的逐步規(guī)范和內(nèi)部管理水平的不斷提高。

（二）天津市地稅局稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的特點(diǎn)

一是督察內(nèi)容全面、政策性強(qiáng)。在督察重點(diǎn)內(nèi)容上包括納稅申報(bào)、稅收征管、稅務(wù)稽查等方面，涉及到如結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行、取消或下放行政審批權(quán)、重點(diǎn)行業(yè)稅收管理、貫徹組織收入原則、發(fā)票及票證管理、委托代征管理、納稅評(píng)估、稅務(wù)登記、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)注銷清算、土地增值稅清算等政策性強(qiáng)的業(yè)務(wù)；二是利用信息數(shù)據(jù)，創(chuàng)新督察方法。針對(duì)重點(diǎn)督察內(nèi)容，充分利用 “津稅系統(tǒng)”和稅收管理員平臺(tái)等信息化系統(tǒng)，使用SQL語句等方式，設(shè)置指標(biāo)規(guī)則，確定疑點(diǎn)對(duì)象，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析鑒別，認(rèn)真查找突破點(diǎn)，切實(shí)做到通過數(shù)據(jù)找疑點(diǎn)、帶著疑點(diǎn)查問題；三是積極探索重點(diǎn)督察形式。重點(diǎn)督察過程中，督察組采取核實(shí)疑點(diǎn)信息和檢查案卷相結(jié)合的工作方法，有針對(duì)性地調(diào)閱被查單位的征管檔案、稽查案卷、代開發(fā)票資料、納稅評(píng)估檔案、減免稅臺(tái)賬及案卷等資料；四是規(guī)范執(zhí)法行為，達(dá)到以點(diǎn)促面。各被查單位積極配合，認(rèn)真聽取督察人員對(duì)相關(guān)政策的解釋，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題積極研究制定具體可行的整改措施，并以此為契機(jī)全面查漏補(bǔ)缺，通過督察，達(dá)到了“點(diǎn)面結(jié)合，以點(diǎn)帶面”、規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為、加強(qiáng)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

二、稅收?qǐng)?zhí)法督察工作取得的成效

通過認(rèn)真開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，進(jìn)一步規(guī)范了稅收?qǐng)?zhí)法行為，積極落實(shí)了稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，防范和化解了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保障了納稅人的合法權(quán)益，有效保障了稅收中心任務(wù)的順利完成。

（一）開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，有利于各基層單位高效執(zhí)法

管理有序是提高效率的主要手段，開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，可以監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，消除稅收?qǐng)?zhí)法隱患，可以解決一系列的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和不良后果，防微杜漸，杜絕嚴(yán)重影響執(zhí)法效率的現(xiàn)象，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的執(zhí)法效率，促進(jìn)執(zhí)法水平，推進(jìn)執(zhí)法效率的提高。

（二）開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，有利于規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，保障納稅人合法權(quán)益

通過開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，能發(fā)現(xiàn)在稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收、稅務(wù)稽查、行政處罰中執(zhí)法程序、審批時(shí)限和手續(xù)等方面存在的問題，及時(shí)整改，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和管理，通過落實(shí)責(zé)任追究，促使執(zhí)法人員時(shí)刻提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到正確執(zhí)法、文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為，提高其依法治稅能力和水平，在減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，充分保障了納稅人的合法權(quán)益。

（三）開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，是稅收?qǐng)?zhí)法人員自我保護(hù)的重要手段

通過開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)流程操作，將風(fēng)險(xiǎn)管理細(xì)化到了每個(gè)工作環(huán)節(jié)和各個(gè)工作崗位，有效解決稅收工作中普遍存在的制度執(zhí)行難、管理漏洞多、任務(wù)不明確、責(zé)任不明晰等問題。稅收?qǐng)?zhí)法督察是稅收?qǐng)?zhí)法行為的警鐘，是規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為的重要措施之一，它有利于督促稅收?qǐng)?zhí)法人員不犯錯(cuò)誤，少犯錯(cuò)誤，是保護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法人員的重要手段。

（四）開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，有利于加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)依法治稅

通過開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，進(jìn)一步建立和完善內(nèi)控機(jī)制，增強(qiáng)稅務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，使稅務(wù)人員逐步將風(fēng)險(xiǎn)管理理念貫穿到日常稅收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高自我保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，辦事注重效率，執(zhí)法注重形象，增強(qiáng)對(duì)待本職工作的責(zé)任感和對(duì)待其他崗位的監(jiān)督意識(shí)，激發(fā)隊(duì)伍活力，有效地提高對(duì)各項(xiàng)制度的執(zhí)行力，從而加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。

三、當(dāng)前工作中存在的問題

在當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法督察工作中，天津市地稅局雖然采取了很多措施，力度不斷加大，但還是不同程度地存在著思想重視不夠、干部素質(zhì)不高、稅收?qǐng)?zhí)法督察手段單一等問題。

（一）思想還不夠重視

由于稅收?qǐng)?zhí)法督察是每年常規(guī)工作，是自上而下統(tǒng)一部署安排的，從而有人認(rèn)為稅收?qǐng)?zhí)法督察工作年年搞，無非是老一套，沒有什么新花樣，不需要花大力氣、下真功夫；有人認(rèn)為稅收?qǐng)?zhí)法督察是自家人找自家人麻煩，在開展工作中，受“低頭不見抬頭見”意識(shí)影響，束縛手腳，不利于開展工作，思想上有顧慮，存有“畏難情緒”；還有人認(rèn)為稅收?qǐng)?zhí)法督察只是例行公事，因而對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察中發(fā)現(xiàn)的問題，強(qiáng)調(diào)客觀多，沒有從執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行深入認(rèn)識(shí)，且督察形式較單一，未充分利用靈活多樣督察方法，難以保證稅收?qǐng)?zhí)法督察工作質(zhì)量。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)未到位

有個(gè)別執(zhí)法人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不到位，對(duì)自身存在的執(zhí)法行為未引起足夠重視，不明確督察目的是找出薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化管理，彌補(bǔ)管理漏洞，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，存在督察工作不深入、不徹底、不到位的問題，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法督察工作質(zhì)量不高。

（三）督察缺乏科學(xué)性

一是督察人員對(duì)被查單位的實(shí)際情況缺乏了解，督察中會(huì)帶有主觀傾向性，對(duì)有關(guān)問題的判定存在以偏概全，缺乏針對(duì)性和時(shí)效性，存在督察不深入、不徹底、不到位的問題。二是督察人員在不同崗位抽調(diào)，對(duì)這種執(zhí)法內(nèi)容業(yè)務(wù)涉及面較廣的綜合性督察缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)流于形式。三是各業(yè)務(wù)處室還牽頭組織一些日常稅收管理單項(xiàng)檢查考核，其檢查考核在對(duì)象和內(nèi)容上大多互有交叉，多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較為普遍，由于檢查過于頻繁，使得各基層單位整天疲于應(yīng)付，降低了檢查工作效率。

（四）干部素質(zhì)有待提高

稅收?qǐng)?zhí)法督察工作專業(yè)性強(qiáng)，要求標(biāo)準(zhǔn)高，這就要求督察人員不僅要精通稅收、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，而且還要掌握現(xiàn)代信息技術(shù)，以保證稅收?qǐng)?zhí)法督察工作有效開展。從天津市地稅局來看，目前稅收?qǐng)?zhí)法督察干部隊(duì)伍力量還不夠強(qiáng)大，各區(qū)縣從事稅收?qǐng)?zhí)法督察工作多為兼職干部。開展重點(diǎn)督察時(shí)雖然進(jìn)行查前培訓(xùn)，但由于督察時(shí)間緊、內(nèi)容多、任務(wù)重，且督察人員分別來自不同崗位，缺乏既精通稅收法律法規(guī)又精通稅收業(yè)務(wù)知識(shí)的復(fù)合型人才，對(duì)這種涉及面較廣的綜合性檢查缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，未形成一支專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高的稅收?qǐng)?zhí)法督察隊(duì)伍。

（五）整改落實(shí)不到位

一是存在著重督察、輕整改，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員的追究乏力，沒有起到防微杜漸、以儆效尤的作用。二是有的崗位職責(zé)不清，存在著即便查出問題，責(zé)任追究往往難以落實(shí)的問題。三是內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制未得到完善，造成跟蹤整改力度不夠、過錯(cuò)追究未落實(shí)到位，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法督察作用未充分發(fā)揮。

四、加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法督察的對(duì)策研究

（一）加大對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察的重視程度

《稅收違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》已于2012年8月1日施行，這是我國第一部關(guān)于稅收違法違紀(jì)行為的處分規(guī)章，對(duì)稅收領(lǐng)域中各類違法違紀(jì)行為及其處分量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定，是查處稅收領(lǐng)域違法違紀(jì)行為的重要依據(jù)。要充分利用稅收?qǐng)?zhí)法督察這種有效手段，對(duì)各基層單位和稅務(wù)干部在執(zhí)法過程中的過錯(cuò)、漏洞及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改，減少執(zhí)法過錯(cuò)行為，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)達(dá)到保護(hù)稅務(wù)干部的目的。

（二）進(jìn)一步提高稅收?qǐng)?zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

從近年來的稅收?qǐng)?zhí)法督察情況來看，要使稅收?qǐng)?zhí)法督察質(zhì)量提高，執(zhí)法人員本身素質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是否增強(qiáng)是關(guān)鍵，稅收?qǐng)?zhí)法督察起的是事后監(jiān)督的作用。因而我們更應(yīng)注重從執(zhí)法行為的源頭上來抓，通過執(zhí)法人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，增強(qiáng)法紀(jì)觀念、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，各基層單位完善管理措施，實(shí)施有針對(duì)性的管理，提高稅收?qǐng)?zhí)法水平，強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)人員的執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)提高稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政水平。

（三）進(jìn)一步落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法督察的組織保障

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視、決策、指導(dǎo)，在一定程度上影響稅收?qǐng)?zhí)法督察的工作成效，要明確各基層單位將稅收?qǐng)?zhí)法督察納入管理職責(zé)，確定具體領(lǐng)導(dǎo)分管負(fù)責(zé)，專人專崗具體負(fù)責(zé)，確保層級(jí)落實(shí)、人員到位、措施得力，明確職責(zé)分工，進(jìn)一步督促和規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的開展。加大對(duì)各基層單位稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的指導(dǎo)，深入調(diào)查研究，促進(jìn)基層稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的開展。

（四）進(jìn)一步建立健全稅收?qǐng)?zhí)法督察制度體系

以國稅總局制發(fā) 《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》為契機(jī)，總體設(shè)計(jì)稅收?qǐng)?zhí)法督察制度構(gòu)架，逐步構(gòu)建以《天津市地方稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法督察實(shí)施辦法》、《天津市地方稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《天津市地方稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法督察工作規(guī)程》為主體的稅收?qǐng)?zhí)法督察制度體系。制定《天津市地方稅務(wù)局稅收?qǐng)?zhí)法督察工作文書樣式》，統(tǒng)一規(guī)范督察通知、工作底稿、記錄標(biāo)準(zhǔn)、文書檔案等，建立統(tǒng)一的稅收?qǐng)?zhí)法督察基礎(chǔ)工作規(guī)范。

（五）進(jìn)一步完善機(jī)制加大責(zé)任追究力度

要逐步建立一套完善的內(nèi)部監(jiān)督管理考核機(jī)制，通過健全的考核機(jī)制，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察過程中發(fā)現(xiàn)涉及執(zhí)法過錯(cuò)行為嚴(yán)重的，及時(shí)追究過錯(cuò)人、責(zé)任人的責(zé)任，特別是“屢錯(cuò)屢犯”的，要加大責(zé)任追究的力度，以達(dá)到以制度管人、以制度規(guī)范人的目的。通過建立和完善內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制，保證稅收?qǐng)?zhí)法督察成效，減少執(zhí)法過錯(cuò)行為，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，真正保障納稅人的合法權(quán)益。

（六）不斷強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法督察常態(tài)化管理

研究稅收?qǐng)?zhí)法督察常態(tài)化檢查的規(guī)劃、內(nèi)容、程序、方法、組織形式以及達(dá)到的目的，由淺及深選擇督察事項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法督察從依賴重點(diǎn)督察到實(shí)現(xiàn)日?；讲斓霓D(zhuǎn)變。要?jiǎng)?chuàng)新稅收?qǐng)?zhí)法督察方式，實(shí)現(xiàn)督察精細(xì)化，結(jié)合工作實(shí)際，探索開展日常稅收?qǐng)?zhí)法督察的工作形式，選取一至兩個(gè)當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法中反映突出的問題或稅收征管薄弱環(huán)節(jié)，拋開“大而全”的督察方式，實(shí)行“頭痛治頭，腳痛治腳”的日常專項(xiàng)督察方法，從而避免督察內(nèi)容面面俱到，重點(diǎn)不突出，針對(duì)性不強(qiáng)，效率不高的問題，使督察更有針對(duì)性。

（七）逐步建立稅收?qǐng)?zhí)法督察專業(yè)人才庫

作為稅收?qǐng)?zhí)法督察的督察人員，應(yīng)有較高的業(yè)務(wù)水平和技能。有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)從各區(qū)縣地稅局抽調(diào)有業(yè)務(wù)特長(zhǎng)、專業(yè)水平高的業(yè)務(wù)骨干，同時(shí)結(jié)合稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的實(shí)際需求和特點(diǎn)，開展有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立稅收?qǐng)?zhí)法督察專業(yè)人才庫，以適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作人員提出的更高要求，為每年稅收?qǐng)?zhí)法督察工作的順利開展提供人才支持。

（八）加快推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法督察信息化建設(shè)

充分利用現(xiàn)有“津稅系統(tǒng)”和稅收管理員平臺(tái)等信息化系統(tǒng)開展稅收?qǐng)?zhí)法督察，并結(jié)合近年來稅收?qǐng)?zhí)法督察過程中發(fā)現(xiàn)的問題，梳理稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，利用信息化管理手段，研究開發(fā)稅收?qǐng)?zhí)法督察疑點(diǎn)信息庫，加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法督察工作中信息化手段的應(yīng)用，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)實(shí)體性稅收?qǐng)?zhí)法行為的監(jiān)控。

責(zé)任編輯：傅延懌 閆 威

D630.1

A

1006－1255－（2015）05－0055-04

張 震（1985—），天津市地方稅務(wù)局。郵編：300042