■陳翰科

一、實施污染減排審計的背景

國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2011〕26號） 要求，到2015年M省化學(xué)需氧量和氨氮排放總量分別控制在 170.1萬噸、20.39萬噸，比 2010年的 193.3萬噸、23.52萬噸分別減少12.0%、13.3%；二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在71.5萬噸、109.9萬噸，比 2010年的 83.9萬噸、132.3萬噸分別減少14.8%、16.9%。同時授權(quán)環(huán)保部與 M省政府簽訂了“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書，M省政府對本行政區(qū)污染減排負(fù)總責(zé)，確保總量削減目標(biāo)和重點減排任務(wù)按期完成。截至2014年，M省化學(xué)需氧量和氨氮排放總量分別控制在167.06萬噸、20.82萬噸，二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在73.01萬噸、112.21萬噸。自2011年以來每年都保持著4項指標(biāo)整體下降的良好態(tài)勢，其中2014年化學(xué)需氧量比2010年下降13.6%，已超過“十二五”減排目標(biāo)要求。

雖然M省在污染物總量減排工作上取得了階段性成績，各項工作也正按照程序和步驟開展，但減排的形勢依然嚴(yán)峻，“十二五”總量減排任務(wù)中的氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放總量3項核心任務(wù)尚未達(dá)標(biāo)。因此，在“十二五”第四個年頭行將結(jié)束之際，M省審計部門組織對8個地市省級污染減排專項資金管理和使用情況進(jìn)行專項審計，一是強(qiáng)化對各市縣“十二五”污染減排任務(wù)完成情況的監(jiān)督管理，二是檢驗污染減排工作的實際效果，三是發(fā)現(xiàn)和分析影響制約污染減排工作的體制機(jī)制障礙，推動全省污染減排事業(yè)的發(fā)展。本次審計目標(biāo)上力求與國家治理方向一致，借助環(huán)保部門的專業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)，重點對工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排三種主要減排方式實施情況進(jìn)行客觀的分析和評價，由財務(wù)審計向績效審計轉(zhuǎn)變，對環(huán)境污染減排審計進(jìn)行探索。

二、污染減排工作存在問題

（一）建設(shè)任務(wù)可行性論證不充分，污水處理設(shè)施項目建設(shè)緩慢，工程減排任務(wù)完成情況堪憂。

一方面省里下達(dá)給地市的“十二五”污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)的可行性和配套措施研究不充分，導(dǎo)致個別地市的建設(shè)任務(wù)與地方招商引資、城鎮(zhèn)化進(jìn)度脫節(jié)，一旦地方政府按任務(wù)規(guī)定時間完成項目建設(shè)就可能造成項目閑置或負(fù)荷率低，任務(wù)缺乏可操作性；另一方面，污水處理設(shè)施建設(shè)需投入大量人力、物力和財力，且一旦投入運(yùn)營就產(chǎn)生成本支出，在目前創(chuàng)新城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投融資機(jī)制進(jìn)展緩慢，地方財力有限的情況下，個別地市政府一是將中央、省下?lián)艿奈廴緶p排設(shè)施專項建設(shè)資金挪用于平衡地方預(yù)算。二是采取拖延策略，推遲污水處理設(shè)施建設(shè)，將“十二五”建設(shè)任務(wù)推遲到最后一兩年再實施。在8個市的審計中發(fā)現(xiàn)，8個市都存在不同程度的專項資金閑置現(xiàn)象，有2個市挪用污染減排專項資金；有3個市污水處理廠建設(shè)緩慢，有6個市未能完成“十二五”分解的年度污水管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，要在2015年底完成“十二五”污染減排工程建設(shè)任務(wù)仍存在較多不確定因素；有4個市的35個污水處理廠運(yùn)作負(fù)荷率低，其中有20個污水處理廠未達(dá)到“十二五”任務(wù)規(guī)定運(yùn)營1年以上負(fù)荷率60%的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）污染減排總量控制指標(biāo)嚴(yán)重不足，政府仍違規(guī)上馬產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的水泥項目，結(jié)構(gòu)減排得不償失。

雖然被抽查的8個地級市在淘汰落后水泥產(chǎn)能方面基本能按M省“十二五”要求完成任務(wù)，但是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和執(zhí)行總量減排政策的“博弈”過程中，地方政府往往傾向于選擇前者。在M省“十二五”期間氮氧化物、二氧化硫總量排放指標(biāo)嚴(yán)重緊缺，水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下，個別地市政府仍然以犧牲環(huán)境為代價，不遺余力地爭取這類大型的嚴(yán)重污染企業(yè)落戶，并縱容或協(xié)助其投產(chǎn)運(yùn)營，從而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)減排淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)騰出來的污染排放指標(biāo)遠(yuǎn)小于新增違規(guī)建設(shè)的大型嚴(yán)重污染企業(yè)污染排放指標(biāo)。截至2014年底，M省共有7個市存在違規(guī)建設(shè)水泥項目現(xiàn)象，其中違規(guī)建成水泥項目3個，相應(yīng)年產(chǎn)水泥熟料產(chǎn)能460萬噸；違規(guī)在建水泥項目13個，相應(yīng)年產(chǎn)水泥熟料產(chǎn)能3 000萬噸，這些項目均未能完全取得污染物總量排放指標(biāo)。

（三）環(huán)境污染物違規(guī)排放，監(jiān)管措施不到位，管理減排效果受限。

1.污水處理廠化學(xué)需氧量減排數(shù)據(jù)存在水分。個別地市環(huán)保部門為達(dá)到總量減排的目標(biāo)或存在勾結(jié)企業(yè)謀求私利的動機(jī)，沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定的監(jiān)測方法對污水處理廠申報的排污量進(jìn)行審核，存在個別污水處理廠虛報污水處理量問題，表現(xiàn)為污水處理廠中控系統(tǒng)記錄的實際污水處理量小于環(huán)保部門記錄的污水處理量。

2.水泥生產(chǎn)線煙氣綜合脫硝效率不達(dá)標(biāo)、二氧化硫排放超標(biāo)。水泥廠為了節(jié)約生產(chǎn)成本，在煙氣脫硝、脫硫的過程中，往往減少氨水和脫硫劑的用量。審計發(fā)現(xiàn)部分水泥熟料生產(chǎn)線的產(chǎn)量與脫硝消耗的氨水量不匹配，影響煙氣氮氧化物的排放濃度，8個地市中有5個市的11條水泥生產(chǎn)線綜合脫銷率未達(dá)到M省水泥行業(yè)降氮脫硝技術(shù)改造要求的60%綜合脫銷效率，有2個市的5條水泥生產(chǎn)線二氧化硫排放超標(biāo)，最高的超9.6倍。

3.污水廠污泥未全面無害化處理。一是由于個別地市沒有建設(shè)嚴(yán)控廢物處置項目或嚴(yán)控廢物處置項目建設(shè)緩慢，地區(qū)污水處理廠產(chǎn)生的污泥無法進(jìn)行無害化集中處理；二是部分污水處理廠實行特許經(jīng)營模式，由于在制定污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，政府與企業(yè)雙方?jīng)]有將污泥處置成本考慮在內(nèi)，污水處理廠為了降低運(yùn)營成本，違規(guī)將污泥進(jìn)行簡單的填埋或堆肥。審計發(fā)現(xiàn)有7個市的81個污水廠未將污泥全部進(jìn)行無害化處理，占7個市污水處理廠產(chǎn)生污泥總量的56%，存在污水處理產(chǎn)生的污泥對環(huán)境造成二次污染的風(fēng)險。

4.在線監(jiān)測系統(tǒng)未發(fā)揮應(yīng)有作用。按規(guī)定國控、省控企業(yè)都必須安裝在線監(jiān)測系統(tǒng)配合環(huán)保部門對企業(yè)排污情況的監(jiān)控，但審計發(fā)現(xiàn)部分地市的在線監(jiān)控系統(tǒng)形同虛設(shè)。一是環(huán)保部門沒有對未通過環(huán)評、違規(guī)運(yùn)營、污染嚴(yán)重的大型水泥熟料生產(chǎn)線的煙氣排放情況實施在線監(jiān)測。二是環(huán)保部門沒有對隨意關(guān)閉煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)的水泥廠進(jìn)行處理處罰，如Q市某水泥廠的3條水泥生產(chǎn)線在2013年1月至2014年6月期間關(guān)閉煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)累計時長達(dá)1 384.72小時，卻未受到地方環(huán)保部門的責(zé)令整改或處罰。三是在線監(jiān)控系統(tǒng)存在上傳數(shù)據(jù)不完整的缺陷，影響減排統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，當(dāng)企業(yè)擅自關(guān)停監(jiān)測系統(tǒng)或系統(tǒng)因傳輸故障，生產(chǎn)線廢氣正常排放甚至超標(biāo)排放時，在線監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)測值卻顯示為0或無效數(shù)據(jù)。如審計現(xiàn)場檢測Y市某水泥廠煙氣時發(fā)現(xiàn)二氧化硫指標(biāo)超過標(biāo)準(zhǔn)值8倍，而當(dāng)時的在線監(jiān)控系統(tǒng)卻顯示“因故障無上傳數(shù)值?！?/p>

三、原因分析

（一）地方政府開展污染減排工作存在消極動機(jī)。

一是投入污染處理設(shè)施建設(shè)需要投入大量財政資金或形成政府債務(wù)，污染處理設(shè)施運(yùn)營成本也加重了地方財政負(fù)擔(dān)，因此地方政府能不建就不建、能拖延就拖延。二是個別地市“十二五”污染減排設(shè)施建設(shè)任務(wù)量超前，建成后由于招商引資緩慢，城市化集群效應(yīng)未能顯現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)實際用水量不足導(dǎo)致污水處理設(shè)施負(fù)荷率低下甚至閑置。三是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和污染減排之間存在矛盾，重特大項目落地能帶來地方GDP的增長以及解決部分地方就業(yè)問題，而開展污染減排工作短期對地方經(jīng)濟(jì)無明顯促進(jìn)作用，因此即使是嚴(yán)重污染排放項目，即使地方產(chǎn)能指標(biāo)、污染排放指標(biāo)嚴(yán)重不足，地方政府也要爭取項目落地。

（二）現(xiàn)行體制不獨立使環(huán)保部門履行職責(zé)受制約。

目前市縣環(huán)保部門沒有垂直管理，人、財、物、事都?xì)w地方政府管理，地方政府為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往干預(yù)環(huán)保部門的日常監(jiān)管行為。基層環(huán)保部門往往又面臨著經(jīng)費(fèi)不足、人力匱乏，執(zhí)法力量不足的問題，因此在污染減排監(jiān)管上就表現(xiàn)為主動性不足、不敢為、不作為、輕作為，對重特大嚴(yán)重污染企業(yè)違法行為睜只眼、閉只眼，不敢進(jìn)行處理處罰，對中小型污染企業(yè)的違法行為只是簡單警告或從輕處罰了事，甚至在對污染源的在線監(jiān)測管理上，經(jīng)常將監(jiān)管責(zé)任推卸到省級環(huán)保部門頭上，使在線監(jiān)測系統(tǒng)成了“三不管”的形象工程。

（三）違法成本低、守法成本高是企業(yè)違規(guī)排污的重要誘因。

一方面法律法規(guī)對違法排污行為處罰力度低，表現(xiàn)為罰款數(shù)額低、同一事項一段時間內(nèi)不重復(fù)處罰、案件移送司法途徑不暢通等，如J市2012年～2014年上半年共有1 323筆環(huán)保罰款，合計處罰金額417.79萬元，有1 259筆處罰金額在1 000元以下，占總罰款筆數(shù)的95%，環(huán)保部門移送司法案件數(shù)為零，在對某違規(guī)建成的水泥熟料生產(chǎn)規(guī)模為5 500t/d的企業(yè)也僅罰款6萬元了事，可見環(huán)保違法成本極低；另一方面企業(yè)遵守法律法規(guī)實施污染減排，除了生產(chǎn)成本外，還需投資建設(shè)污染減排設(shè)備，增加電費(fèi)、氨水、脫硫劑、污泥處置費(fèi)等污染減排支出。顯然，違規(guī)排污受罰的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于守法實施污染減排的運(yùn)營成本，在兩者的“博弈”中，污染排放企業(yè)往往選擇前者。

（四）污染減排相關(guān)監(jiān)督機(jī)制缺乏。

一是內(nèi)部監(jiān)督主體單一，污染減排總量控制政策任務(wù)由省級環(huán)保部門分配下達(dá)，具體措施的落實情況、落實效果由省級環(huán)保部門驗收，檢查發(fā)現(xiàn)問題由省級環(huán)保部門監(jiān)督整改，污染減排工作涉及的群體只有省級環(huán)保部門、地方環(huán)保部門和涉及污染排放的企業(yè)或個人，從機(jī)制上看，對地方污染減排工作的監(jiān)督僅限于上級環(huán)保部門的內(nèi)部監(jiān)督。二是公眾監(jiān)督作用受限，由于受環(huán)保政策措施公開程度低、公開渠道窄、區(qū)域污染排放主體及排放污染物信息不透明的因素制約，往往難以發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。三是審計監(jiān)督資源有限，雖然從職能上看，審計部門能夠獨立、客觀、全面地監(jiān)督地方污染減排工作，但也存在審計力量有限，現(xiàn)有審計人員環(huán)境污染減排專業(yè)技術(shù)缺乏，關(guān)注環(huán)保政策和環(huán)境績效不夠等問題。

四、推進(jìn)污染減排工作的對策建議

（一）加強(qiáng)宣傳力度，提高對污染減排工作重要性的認(rèn)識，樹立改善環(huán)境質(zhì)量的信心。倡導(dǎo)德法兼治，一方面加強(qiáng)法制宣傳，加深社會公眾、污染企業(yè)對污染減排工作的重要性認(rèn)識，使社會公眾、污染企業(yè)認(rèn)識到違規(guī)排污行為對生態(tài)環(huán)境、生命健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的危害，從思想上、行動上自覺參與抵制違規(guī)排污行為。另一方面加強(qiáng)各級政府負(fù)責(zé)人、環(huán)境監(jiān)管部門的思想教育，政策教育、紀(jì)律教育，通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境考核、約談地方政府負(fù)責(zé)人等方式，提高對污染物總量減排工作的重要性、必要性認(rèn)識，從思想上保障政府監(jiān)管部門敬畏法律、依法行政。

（二）完善法律法規(guī)和信用體系建設(shè)，加強(qiáng)對污染排放主體的約束力，為污染減排監(jiān)管提供有效的法律和機(jī)制保障。一方面從法律法規(guī)角度加大對排污主體的違法懲處力度，對存在違法排污行為的按違法性質(zhì)、違法持續(xù)時間長短酌情處罰，對屢犯不改的采取一律重罰，對情節(jié)嚴(yán)重的嚴(yán)格追究企業(yè)和相關(guān)負(fù)責(zé)人司法責(zé)任，提高法律法規(guī)的威懾力。二是進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)信用體系建設(shè)，建立和完善違法排污行為檔案并納入企業(yè)信用信息公示平臺管理，運(yùn)用激勵機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、淘汰機(jī)制，引導(dǎo)污染減排企業(yè)加強(qiáng)自律。對違法排污企業(yè)及負(fù)責(zé)人列入經(jīng)營異常名錄，并向社會公示；對屢犯不改的直接列入嚴(yán)重違法企業(yè)及負(fù)責(zé)人“黑名單”，在政府采購、工程招投標(biāo)、國有土地出讓、授予榮譽(yù)稱號、銀行貸款、馳名注明商標(biāo)認(rèn)定等業(yè)務(wù)上對列入“黑名單”企業(yè)予以限制或禁入，在辦理企業(yè)負(fù)責(zé)人注冊登記、辦理出國簽證、培訓(xùn)等業(yè)務(wù)時對列入“黑名單”的企業(yè)負(fù)責(zé)人予以限制。通過法律制裁與信用評價，使違規(guī)排污單位和個人的“污點”成為影響終身的制約因素，加大對嚴(yán)重違法排污主體的懲處力度。

（三）樹立科學(xué)的政績觀，完善對地方政府考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，充分調(diào)動地方政府在污染減排工作方面的積極性。一方面要將污染減排工作與“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的方針政策結(jié)合起來，明確污染減排設(shè)施建設(shè)就是投資拉動經(jīng)濟(jì)，淘汰過剩產(chǎn)能和嚴(yán)重污染企業(yè)就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改革和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過污染減排來改善生態(tài)環(huán)境就是提高人民群眾的幸福指數(shù)。因此，上級政府在設(shè)定地市級領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系時，除了重視類似GDP指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外，還應(yīng)加大污染減排帶來的生態(tài)效應(yīng)、社會效應(yīng)在考核中的分量。另一方面，上級政府向基層政府下達(dá)污染減排任務(wù)時要經(jīng)過充分科學(xué)的論證，任務(wù)量和完成期限要與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，城鎮(zhèn)化進(jìn)程預(yù)期相匹配，既不超前，又不滯后，提高基層政府開展污染減排工作的積極性。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，建立治理污染減排工作的長效監(jiān)管機(jī)制。一是落實問責(zé)制度，實行“一把手”工程，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則確定治理污染減排工作的責(zé)任歸屬問題，杜絕推脫，在分解監(jiān)管權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，追究“一把手”的責(zé)任，打擊“保護(hù)傘”，消除地方保護(hù)主義。二是進(jìn)一步落實各級環(huán)境監(jiān)測站、國控監(jiān)測中心的轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任制，發(fā)揮基層環(huán)保部門在環(huán)保監(jiān)管第一線的優(yōu)勢和在線監(jiān)測系統(tǒng)快速反應(yīng)預(yù)警的優(yōu)勢，及時掌握轄區(qū)內(nèi)排污主體污染減排設(shè)施的運(yùn)營情況，及時“糾偏”。三是推進(jìn)污染減排信息公開和公眾參與制度，讓公眾和媒體能夠充分了解企業(yè)排污狀況、生態(tài)環(huán)境狀況，形成輿論倒逼機(jī)制，督促政府和企業(yè)承擔(dān)污染減排相關(guān)職責(zé)。四是探索常態(tài)化的污染減排審計機(jī)制，利用省級以下審計部門垂直管理的獨立性優(yōu)勢，彌補(bǔ)地方環(huán)保部門在污染減排執(zhí)法工作中獨立性不足的問題，加大污染減排專項審計力度，及時公布審計結(jié)果，強(qiáng)化審計問責(zé)機(jī)制，積極監(jiān)督整改落實，為國家經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造宜居環(huán)境保駕護(hù)航。