李海燕

關(guān)于我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資問題的幾點(diǎn)思考

李海燕

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能開展不順利的一個(gè)根本原因是資金籌集問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施兩方面均存在不足，應(yīng)該盡快制定具體有效的籌資制度，明確政府、集體和個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的籌資責(zé)任，才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)順利推廣。

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；籌資問題

一、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的歷史與現(xiàn)狀概述

我國從20世紀(jì)80年代中期開始建立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到目前為止大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：

（一）探索試點(diǎn)階段（1986-1992年）

1986年，民政部根據(jù)國家“七五”計(jì)劃關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行”的要求，開始經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度工作探索。

（二）穩(wěn)步推廣階段（1992-1998年）

1992年1月1日起在全國公布實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》）。1992年12月，民政部在張家港市召開會(huì)議，總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，要求在有條件的地方逐步推開。

（三）衰退整頓階段（1998-2002年）

1998年，政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部。由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。

（四）創(chuàng)新發(fā)展階段（2002-2006年）

2002年10月14日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部向國務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展情況的報(bào)告》，提出了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作要堅(jiān)持在有條件的地區(qū)逐步實(shí)施，同時(shí)研究探索適合農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。2002年11月黨的十六大明確提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”為標(biāo)志，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，即新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期。

（五）全面試點(diǎn)階段（2006年至今）

2006年年初，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2006]1號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]29號(hào)）和國家“十一五”規(guī)劃綱要中，都提出了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思想，其中“建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，擺在一個(gè)突出重要位置?！靶滦娃r(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”概念得到了統(tǒng)一的認(rèn)可，開始了政府高度關(guān)注的全面實(shí)施階段。

“十二五”開始以來，我國農(nóng)村社會(huì)保障已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，2014年全國農(nóng)村的最低生活保障制度全面落實(shí)。我國的新農(nóng)合農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)全面展開，2014年已經(jīng)擴(kuò)展到全國所有省份，并且覆蓋面達(dá)到90%以上。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面出現(xiàn)了重大突破。根據(jù)黨的十六屆六中全會(huì)提出的在2020年以前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，按照中共中央國務(wù)院關(guān)于探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，勞動(dòng)保障部通過鼓勵(lì)各地試點(diǎn)，開展中外合作項(xiàng)目等多種形式，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新。李克強(qiáng)總理在2014年的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。北京、山東、安徽、山西、江蘇、浙江、廣東等省市的地方政府加大公共財(cái)政，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的投入，探索建立農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制。試點(diǎn)在調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性，擴(kuò)大覆蓋面、提高保障水平、規(guī)范管理等各個(gè)方面取得了新的進(jìn)展。

總的來說，在“十二五”的最后一年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已經(jīng)成為中央和地方政府工作的重點(diǎn)，今年實(shí)施范圍和參保率將繼續(xù)不斷上升。

二、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資原則和實(shí)際實(shí)施情況

我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資設(shè)計(jì)主要遵循兩大原則：一是不再采用由國家和集體（或企業(yè)）包攬的方式，使國家和集體（或企業(yè)）不再背上沉重的包袱，通過不斷強(qiáng)化人們的自我保障意識(shí)，逐步建立以個(gè)人資金為主、集體補(bǔ)助為輔的社會(huì)保障體制；二是不能走西方福利國家的路，強(qiáng)調(diào)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以保障老年人的基本生活需求為原則。

1992年，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《基本方案》，確定了以縣為單位開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，方案的規(guī)定充分體現(xiàn)了上述兩大原則?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上要堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則。集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付，國家予以政策扶持，主要是通過對(duì)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。同時(shí)，《基本方案》還規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元10個(gè)檔次，各地區(qū)可以根據(jù)各自不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇不同的投保檔次。

目前，國內(nèi)很多地區(qū)已經(jīng)開始了農(nóng)保創(chuàng)新改革的探索，由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次比較低，一般以縣或者市為單位進(jìn)行統(tǒng)籌。各個(gè)統(tǒng)籌單位根據(jù)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等基礎(chǔ)，進(jìn)行了各具特色農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。由于《基本方案》中的籌資準(zhǔn)則已經(jīng)無法適應(yīng)我國社會(huì)發(fā)展的需求，各地在試點(diǎn)過程中，均根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行了一定的調(diào)整和創(chuàng)新。

三、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中存在的主要問題及分析

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)所遵循的最基本的原則仍然是1992年民政部頒布的《基本方案》，雖然有各地的試點(diǎn)中已經(jīng)開始明確政府的責(zé)任，但是地方政府的政策的穩(wěn)定性比不上中央政府，總體籌資政策原則忽略了政府的責(zé)任，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在一系列問題。

其一，籌資責(zé)任不明確，集體和政府責(zé)任空缺?！痘痉桨浮份^多地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的自我保障，規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)為主，主要依靠個(gè)人帳戶積累來為養(yǎng)老提供保證，卻忽略和淡化了政府和集體的責(zé)任，沒有對(duì)集體補(bǔ)助和國家政策扶持的最低標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定。

其二，籌資比例不合理，集體和政府負(fù)擔(dān)過低。一方面，政府扶持通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)，這首先就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的村集體和沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的村集體排除在政府扶持之外，使得“國家予以政策扶持”成為一句空話；另一方面，由于大多數(shù)村集體積累實(shí)際是“空殼子”，集體無力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，由此，“集體補(bǔ)助為輔”也成了一句空話，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)，而集體和政府的繳費(fèi)缺位，沒有起到社會(huì)收入再分配的作用。

其三，籌資標(biāo)準(zhǔn)過低，無法達(dá)到養(yǎng)老目的。由于缺乏政府和集體的補(bǔ)助，根據(jù)民政部規(guī)定的養(yǎng)老金的計(jì)算辦法，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取自我平衡方式。雖然較低的繳費(fèi)門檻有利于農(nóng)保工作的普及與擴(kuò)面，但也導(dǎo)致了未來養(yǎng)老保障的能力低下，無法達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老目的，使得我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度流于形式。

籌資總體原則和具體實(shí)踐的存在的問題導(dǎo)致的結(jié)果是：

其一，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有不穩(wěn)定性，不僅挫傷農(nóng)民的積極性，也影響了政府的信譽(yù)。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)一直處于試點(diǎn)階段，通過政府信譽(yù)在支持。但是我國由于我國籌資責(zé)任不明確，制度穩(wěn)定性很差。特別是1998年開始的對(duì)原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)清理整頓使得農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)可性大大下降，并且還影響了政府的信譽(yù)。

其二，農(nóng)民的投保積極性不高，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)難以推廣。我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面仍然不廣，并且處于試點(diǎn)階段。有關(guān)資料顯示，從農(nóng)村年輕人對(duì)自己將來養(yǎng)老問題的打算來看，94%的農(nóng)村青年人希望將來在家中養(yǎng)老，72.2%的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老。

其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)保障信譽(yù)難以實(shí)現(xiàn)，只是個(gè)人儲(chǔ)蓄的替代。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的是保障老年人基本生活，是對(duì)收入的一種再分配。分析我國現(xiàn)行的原則和具體試點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全只是一種強(qiáng)制性的個(gè)人儲(chǔ)蓄，沒有起到收入再分配的功能，也不一定的能保障老年人的基本生活。所以并沒有發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)保障功能。

四、對(duì)我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資問題的幾點(diǎn)建議

經(jīng)過二十多年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和推廣，我國到2006年以來已經(jīng)進(jìn)入了政府高度重視的全面試點(diǎn)及實(shí)施階段。

在籌資上，我國目前仍然堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的原則。在實(shí)施過程中，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行了一定的調(diào)整和創(chuàng)新。創(chuàng)新籌資模式按照政府籌資責(zé)任規(guī)定明確性劃分，但是，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在中央政府在總體原則上的規(guī)定導(dǎo)致了籌資責(zé)任不明確、籌資責(zé)任不合理、籌資標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，在具體試點(diǎn)過程中，存在籌資責(zé)任不科學(xué)和籌資責(zé)任不穩(wěn)定的問題。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)施過程中，制度和實(shí)踐兩方面均存在不足，而籌資問題是其中一個(gè)急需解決的核心問題，應(yīng)該盡快制定具體有效的制度，明確政府、集體和個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的籌資責(zé)任，并且配以適當(dāng)組織機(jī)構(gòu)保障規(guī)定的實(shí)施，只有明確責(zé)任才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)繼續(xù)順利在全國范圍內(nèi)推廣。

從理論分析上來看，社會(huì)保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品性質(zhì)要求公共部門來提供；社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目的要求養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是社會(huì)各個(gè)主體共同承擔(dān)的責(zé)任；根據(jù)制度供給“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則要求各主體共同承擔(dān)；從激勵(lì)機(jī)制的角度，應(yīng)增加政府的投入?？偟膩碚f，就是要由政府、集體和個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資責(zé)任。

從具體經(jīng)驗(yàn)分析來看，我國應(yīng)該采取的比較適合我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)階段國情，并且能夠?qū)崿F(xiàn)我國農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的的社會(huì)保險(xiǎn)制度。結(jié)論是我國的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資應(yīng)該由三者共同承擔(dān)責(zé)任，模式可以是領(lǐng)取額由“個(gè)人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”相結(jié)合?；A(chǔ)養(yǎng)老金的主要目的是起到收入再分配的功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)性原則。而個(gè)人賬戶體現(xiàn)了個(gè)人的責(zé)任，也是為了避免政府承擔(dān)過于沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)還根據(jù)經(jīng)驗(yàn)指出了具體承擔(dān)的比例。

現(xiàn)階段我國的具體實(shí)踐中，尚難實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的全國統(tǒng)籌農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所以本文難以得出一個(gè)具體的統(tǒng)一模式，只能提出框架模式的幾點(diǎn)建議。

[1]陳思霞,盧盛峰.從國際經(jīng)驗(yàn)淺析中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善[J].時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2007，（05）.

[2]程俊峰.構(gòu)建我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考和建議[J].財(cái)政研究，2008，（03）.

[3]王睿.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的問題及其對(duì)策研究[D].河北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[4]張子偉.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度研究[D].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

[5]王冬青.新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中的問題研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

李海燕，大棒集團(tuán)有限公司。

F842.6

A

1008-4428（2015）01-123-02