段欣悅

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革模式和途徑分析

段欣悅

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題之一。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。然而國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。黨的十八大提出要“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，充分肯定了黨的十六大以來(lái)所取得的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革成果，也對(duì)未來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革作出了重要部署。我們要深入貫徹黨的十八大精神，在實(shí)踐中不斷探索、發(fā)展和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，建立一種科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體系。本文針對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了改革建議和實(shí)現(xiàn)途徑。

國(guó)有資產(chǎn)；管理體制；改革；實(shí)現(xiàn)途徑

一、現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的概述

（一）國(guó)有資產(chǎn)的概念

國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家基于國(guó)家權(quán)力的行使而依法取得和認(rèn)定的，或者國(guó)家以各種形式對(duì)企業(yè)投資及投資收益形成的，以及國(guó)家撥款、接受贈(zèng)與等形成的各種財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)有資產(chǎn)是屬于全民所有及國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。國(guó)有資產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義上的國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)或國(guó)家財(cái)產(chǎn)，是指依法歸國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)，即包括增值型或經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)，又包括非增值型或非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)。狹義的國(guó)有資產(chǎn)僅指增值型或經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。本文所說(shuō)的國(guó)有資產(chǎn)是指廣義的國(guó)有資產(chǎn)。

（二）國(guó)有資產(chǎn)的范圍

在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)包括以下幾個(gè)渠道：一是國(guó)家以各種形式投資所形成的資產(chǎn)；二是國(guó)家接受饋贈(zèng)形成的資產(chǎn)；三是國(guó)家憑借權(quán)力取得的屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)；四是凡在我國(guó)境內(nèi)所有全部明確的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，除法律另有規(guī)定的，也屬于國(guó)有資產(chǎn)。

（三）國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容

國(guó)有資產(chǎn)管理體制指國(guó)家對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的形成、使用及收益分配所制定的法規(guī)、制度的總和。它的基本內(nèi)容包括：國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置；國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理一般機(jī)構(gòu)的關(guān)系；中央與地方國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分及管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分及相關(guān)關(guān)系；國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀

1.國(guó)有資產(chǎn)管理目標(biāo)不明確

確立符合實(shí)際的國(guó)有資產(chǎn)管理目標(biāo)是建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)，沒(méi)有明確的目標(biāo)定位很難建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。由于大多基礎(chǔ)性企業(yè)都涉及為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展服務(wù)，并不把追求盈利作為主要目的，因此只以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標(biāo)來(lái)衡量太過(guò)于簡(jiǎn)單化，并容易導(dǎo)致不同類(lèi)型的國(guó)有資產(chǎn)管理與其社會(huì)目標(biāo)職能發(fā)生沖突和矛盾。

2.中央政府與地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管轄界限劃分不清

國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，但是在中央和地方政府之間權(quán)力劃分不清，缺乏責(zé)任約束，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理比較松懈。

3.政企職責(zé)不分

許多政府部門(mén)既承擔(dān)公共管理職能，又承擔(dān)部分國(guó)家所有權(quán)職能。這使政府部門(mén)不能準(zhǔn)確定位，既妨礙了政府正常行使公共權(quán)力，又將國(guó)有企業(yè)作為行使公共職能的工具，讓企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。

4.所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)混合

政府部門(mén)以行政方式干預(yù)國(guó)有企業(yè)，管理國(guó)有企業(yè)。將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混為一談并帶來(lái)了兩個(gè)后果：一是行政“越位”管理，抑制了企業(yè)的市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，造成國(guó)有資產(chǎn)管理的低效率；二是企業(yè)“缺位”問(wèn)題，缺少了制度上的約束，使得所有者權(quán)益嚴(yán)重流失，給企業(yè)未來(lái)的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

二、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制亟待解決的問(wèn)題

（一）沒(méi)有配套的法律體系對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理

目前我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的一個(gè)重大問(wèn)題是立法體系不完善，沒(méi)有配套的法律體系來(lái)調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)關(guān)系、規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行，使國(guó)有資產(chǎn)的管理缺少必要的法律依據(jù)。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理辦法單一

在現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題上，用競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標(biāo)來(lái)衡量所有資產(chǎn)，沒(méi)有建立差異化、多層次、多方面的管理，導(dǎo)致了不同類(lèi)型的國(guó)有資產(chǎn)管理與其目標(biāo)不一致，使國(guó)有資產(chǎn)管理出現(xiàn)低效率和浪費(fèi)的情況。

（三）沒(méi)有實(shí)行國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

為建立更為規(guī)范的國(guó)有資產(chǎn)管理模式，就必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。國(guó)家享有所有權(quán)，以股東方式行使出資人權(quán)利、履行出資人職責(zé)；企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在公司治理框架下自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)主體。政府部門(mén)不得越權(quán)干預(yù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。

（四）缺乏有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，國(guó)有資產(chǎn)管理的任務(wù)是保護(hù)我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)并使其增值。但從我國(guó)實(shí)際情況看，由于國(guó)家沒(méi)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效管理，國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。主要體現(xiàn)在以下方面：國(guó)有企業(yè)虧損嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重惡化；法律制度不健全，國(guó)有資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)和法律保障。

（五）沒(méi)有建立合理的國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

國(guó)有資產(chǎn)管理的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是對(duì)整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行效果的考核和評(píng)價(jià)，從而不斷修正和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。由于國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果涉及到國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和其管理者的切身利益，所以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇十分重要。綜合來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效的核心是看其是否真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)家持有國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但也要考慮到不同國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其管理者的責(zé)任，要分級(jí)、分層次管理。

三、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要性

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題之一。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，創(chuàng)造一個(gè)更有效率的經(jīng)濟(jì)組織形式是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)取得了很多的成果，國(guó)有企業(yè)在改革中不斷發(fā)展壯大。國(guó)有企業(yè)總體實(shí)力不斷增強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在其他經(jīng)濟(jì)成分快速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中也保持了較快增長(zhǎng)。但是從總體上來(lái)看，國(guó)有企業(yè)改革仍然面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，有很多企業(yè)的改革嚴(yán)重滯后，處境更加艱難。

不僅如此，問(wèn)題還在于代表政府管理企業(yè)是由多個(gè)部門(mén)分散行使國(guó)家所有權(quán)。這種分散型的所有者職能代表架構(gòu)雖然在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的作用，但從整體上看有很大的弊端。一方面抑制了企業(yè)市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，造成國(guó)有資產(chǎn)管理的低效率；另一方面，缺少了制度上的約束，使得所有者權(quán)益流失嚴(yán)重。

若能建立一個(gè)科學(xué)、獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，專門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行管理，這將有助于從根本上改善政府、市場(chǎng)與企業(yè)的關(guān)系，為政企職責(zé)分開(kāi)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，我們必須加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的力度，建立一種規(guī)范而又有效的管理模式，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。

四、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的途徑

（一）堅(jiān)持立法先行，完善國(guó)有資產(chǎn)法律體系

國(guó)有資產(chǎn)法體系應(yīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一致。在制定統(tǒng)一適用于各種國(guó)有資產(chǎn)的法規(guī)的同時(shí)，分別制定經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)，并且把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)作為國(guó)有資產(chǎn)法體系的主要組成部分；將確立國(guó)有資產(chǎn)所有者、投資者和占用者的市場(chǎng)主體地位的法規(guī)和保障國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值化的法規(guī)，在國(guó)有資產(chǎn)法體系中具有突出地位。

國(guó)有資產(chǎn)法律體系應(yīng)體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度。始終把保障國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行符合全民利益，作為國(guó)有資產(chǎn)法體系發(fā)展的宗旨。

（二）調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局，使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，因此應(yīng)深化國(guó)有企業(yè)改革，探索公有制特別是國(guó)有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，大力推進(jìn)企業(yè)的體制、技術(shù)和管理創(chuàng)新。進(jìn)一步促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化發(fā)展。

政府作為公共機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)應(yīng)為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，政府的主要收入來(lái)源不應(yīng)是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)或收取企業(yè)利潤(rùn)，而應(yīng)是稅收，并將收入用于公共建設(shè)和服務(wù)，其目的是為整個(gè)社會(huì)提供基礎(chǔ)性服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)的平等和整體發(fā)展。因此，對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制的完善應(yīng)高度重視。

（三）建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制

一方面，應(yīng)以國(guó)家所有為前提，合理劃分中央和地方的國(guó)有資產(chǎn)范圍，并賦予其完整而統(tǒng)一的權(quán)力與責(zé)任。堅(jiān)持以國(guó)家所有為前提，已不同于傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)管理，這里的國(guó)家所有，是由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，而不是單純由中央政府來(lái)履行職責(zé)。

另一方面，要區(qū)分國(guó)有資產(chǎn)的不同類(lèi)型，確立專門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和組織。在分別確定中央政府或地方政府代表國(guó)家履行出資人角色之后，需要進(jìn)一步落實(shí)專門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)研究出臺(tái)相應(yīng)政策，對(duì)已成立的國(guó)資委進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，防止其權(quán)力膨脹。

（四）建立和完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制

嚴(yán)格科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估制度是管理國(guó)有資產(chǎn)的重要前提。缺乏完備的資產(chǎn)評(píng)估管理制度，既難以保障國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益，又不利于企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)。首先，應(yīng)制定科學(xué)的資產(chǎn)計(jì)算評(píng)估辦法。其次，應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評(píng)估制度的建設(shè)和管理。

（五）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的執(zhí)法保護(hù)和各項(xiàng)配套改革

加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的執(zhí)法保護(hù)，應(yīng)當(dāng)成為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要措施。建立和完善國(guó)有資產(chǎn)的法律監(jiān)督體系，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的執(zhí)法保護(hù)，運(yùn)用各種法律手段保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，因此，必須加快各項(xiàng)配套改革，來(lái)更好地推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。

五、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制經(jīng)過(guò)不斷的深化改革，已經(jīng)取得了很大的成果，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制模式也已經(jīng)初步形成。但是，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尚未解決，有許多事項(xiàng)需要明確。進(jìn)一步改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制是必然趨勢(shì)。

建立一種科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)和增值，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展具有重大的意義。然而我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，我們必須不斷地分析問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，不斷推進(jìn)改革。在實(shí)際的國(guó)有資產(chǎn)管理中，應(yīng)結(jié)合中國(guó)國(guó)情，立足于具體管理實(shí)際，建立一種科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。從而使得國(guó)有資產(chǎn)管理體制真正成為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的功能和作用。

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段欣悅，女，安徽省鳳陽(yáng)縣人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2012級(jí)財(cái)政學(xué)專業(yè)學(xué)生。

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1008-4428（2015）01-22-03