余亦嘯/湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

淺談城鎮(zhèn)工業(yè)（舊廠房）低效用地再開(kāi)發(fā)模式

余亦嘯/湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

土地是支持生產(chǎn)發(fā)展的重要資源，是我國(guó)推進(jìn)城市化進(jìn)程建設(shè)的重要基礎(chǔ)，城市的擴(kuò)張需要大量的土地，有限的用地制約了發(fā)展的腳步，在此環(huán)境下，如何高效利用土地，盤活低效工業(yè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)再利用，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)。

城鎮(zhèn)；工業(yè)用地；開(kāi)發(fā)

土地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，城市的土地利用更與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居生活環(huán)境密切關(guān)聯(lián)。在城市化過(guò)程中盤活工業(yè)土地資源，做好工業(yè)發(fā)展是推動(dòng)一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。目前，我?guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。在“穩(wěn)增長(zhǎng)、促轉(zhuǎn)變、調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策措施初見(jiàn)成效的同時(shí)，急需積極醞釀更直接、更有力、更有效的“內(nèi)需驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的措施。針對(duì)我國(guó)城市舊城區(qū)尚存在大量低效廠房用地情況，急需通過(guò)對(duì)這些低效舊廠房用地進(jìn)行改造，淘汰規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)，騰出土地引進(jìn)高新項(xiàng)目、龍頭項(xiàng)目和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚高效。

2008年12月，國(guó)土資源部與廣東省人民政府簽訂共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議，給予廣東省節(jié)約集約用地試點(diǎn)優(yōu)惠政策。2013年，國(guó)土資源部在總結(jié)廣東省“三舊改造”工作的基礎(chǔ)上，在浙江等十省市啟動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作。

筆者在對(duì)前階段工業(yè)（舊廠房為主）低效用地開(kāi)發(fā)實(shí)施及政策落實(shí)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除土地房屋權(quán)屬尚有歷史遺留問(wèn)題,拆遷安置補(bǔ)償涉及諸多矛盾，新增建設(shè)用地指標(biāo)有限等問(wèn)題外，開(kāi)發(fā)模式單一，社會(huì)群體參與低效用地再開(kāi)發(fā)改造積極性不高成為工業(yè)低效用地再開(kāi)發(fā)的主要問(wèn)題。其主要體現(xiàn)在：一方面原土地使用權(quán)人自行改造能力有限，而另一方面二級(jí)交易市場(chǎng)尚不完善，還存在改造方案成本科學(xué)評(píng)估、合法公開(kāi)透明選擇改造合作企業(yè)、公共利益與改造主體利益的平衡等諸多方面的矛盾和問(wèn)題，權(quán)屬人參與改造的主動(dòng)性較低，給工業(yè)低效用地再開(kāi)發(fā)造成阻力。

對(duì)此，在對(duì)以往改造經(jīng)驗(yàn)及新的探索中總結(jié)4個(gè)改造模式，從投入形式的角度，將舊廠房改造模式分為自行改造、補(bǔ)交地價(jià)模式，公開(kāi)出讓、收益支持模式，公益征收、合理補(bǔ)償模式和依法流轉(zhuǎn)改造模式等4種類型，從而引導(dǎo)盤活工業(yè)低效用地：

1、自行改造，補(bǔ)交地價(jià)模式。該模式實(shí)施主體為用地主體，所需資金量較小，要求用地主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，由于是自行改造，運(yùn)營(yíng)時(shí)間較短，效率相對(duì)較高。通過(guò)企業(yè)自行開(kāi)發(fā)改造（商品住宅除外），并按規(guī)定補(bǔ)交土地出讓金。優(yōu)點(diǎn)是改造成本較低；能充分利用舊有建筑，避免大拆大建，缺點(diǎn)是改造不徹底；土地出讓金的繳納過(guò)程中存在缺陷。適用于經(jīng)劃撥、出讓等方式合法取得使用權(quán)的國(guó)有土地、符合登記確權(quán)條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國(guó)有土地；和用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的集體建設(shè)用地。

2、公開(kāi)出讓，收益支持模式。該模式實(shí)施主體為政府，由政府組織公開(kāi)出讓，所需資金量較大，需要出讓主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、組織完善、專業(yè)開(kāi)發(fā)能力強(qiáng)。通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購(gòu)，或由企業(yè)自行搬遷整理土地后，政府組織公開(kāi)出讓。優(yōu)點(diǎn)是政府統(tǒng)一組織公開(kāi)出讓改造，改造較為徹底；資金籌集比較容易；能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施條件或生活條件等。缺點(diǎn)是出讓開(kāi)發(fā)商的選擇較難；補(bǔ)償計(jì)算較難。適用于經(jīng)劃撥、出讓等方式合法取得使用權(quán)的國(guó)有土地、符合登記確權(quán)條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國(guó)有土地；和用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的集體建設(shè)用地。

3、公益征收，合理補(bǔ)償模式。該模式實(shí)施主體為政府，由政府依法收回并給予合理補(bǔ)償，所需資金相對(duì)較大或政府財(cái)政實(shí)力雄厚,政府組織和指導(dǎo)能力強(qiáng)，運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)。適用于規(guī)劃控制為道路、綠地及其他非營(yíng)利性公共服務(wù)設(shè)施的用地，或該部分用地面積占總用地面積50％以上且不具備經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)條件的，由政府依法收回并給予合理補(bǔ)償。優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共設(shè)施用地面積；并且補(bǔ)償也較為合理。缺點(diǎn)是資金籌集較為困難，收回過(guò)程可能存在利益糾紛。適用于經(jīng)劃撥、出讓等方式合法取得使用權(quán)的國(guó)有土地、符合登記確權(quán)條件（含1987年1月1日前已使用）的歷史國(guó)有土地；和用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的集體建設(shè)用地。

4、依法流轉(zhuǎn)模式。該模式的實(shí)施主體為依法流轉(zhuǎn)后的其他改造主體，要求依法流轉(zhuǎn)后的其他改造主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，該模式運(yùn)營(yíng)時(shí)間相對(duì)較短，運(yùn)營(yíng)效率相對(duì)較高。通過(guò)用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的集體舊廠房用地依法流轉(zhuǎn)后由其他主體進(jìn)行改造。優(yōu)點(diǎn)是可以保留集體土地性質(zhì)；資金籌集相對(duì)較容易，改造也較為徹底。缺點(diǎn)是流轉(zhuǎn)后其他主體的確定有一定的困難；土地出讓金的計(jì)收有一定的難度。用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知書》或《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》的集體建設(shè)用。

眼下推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)號(hào)角已然吹響，強(qiáng)烈呼喚一套新型土地制度供給和管理決策機(jī)制的面世，來(lái)支撐存量建設(shè)用地挖潛工作由點(diǎn)到面的快速擴(kuò)散升級(jí)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)建設(shè)用地的空間優(yōu)化布局。而采取有效的開(kāi)發(fā)模式，適應(yīng)市場(chǎng)需求，大力開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)低效用地，拓寬發(fā)展新空間，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等精神的重要體現(xiàn)，更是應(yīng)對(duì)新時(shí)期第二產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地剛性需求和耕地保護(hù)剛性約束的可行路徑。

余亦嘯：（1987.9—）男，浙江溫州人，本科，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院MPA研究生，主要研究方向：土地資源管理。