浙江省國際稅收研究會課題組

我國房地產(chǎn)稅改革的國際借鑒

浙江省國際稅收研究會課題組

房地產(chǎn)稅是世界各國普遍征收的一個稅種。新中國成立以來，房地產(chǎn)稅制雖歷經(jīng)變革，但已不適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。本文介紹了世界各國房地產(chǎn)稅制及征管的典型做法，指出我國應(yīng)加快房地產(chǎn)稅立法，賦予地方較大的自主權(quán)限，科學(xué)設(shè)計(jì)各項(xiàng)稅制要素，使其成為地方財政收入的重要來源，并在調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮積極作用。

房地產(chǎn)稅 征收現(xiàn)狀 國際借鑒 改革建議

一、我國房地產(chǎn)稅歷史沿革、征收現(xiàn)狀及存在問題

房地產(chǎn)稅是對房屋、土地以及附著于土地和房屋上不可分割部分的固定資產(chǎn)課征的一種稅。我國早在唐朝就對房屋征收“間架稅”，清末和民國時期改稱“房捐”；民國時期對城市土地征收“地價稅”。中華人民共和國成立后，1950年1月政務(wù)院頒布的《全國稅政實(shí)施要則》規(guī)定開征房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅，是全國統(tǒng)一開征的14種稅中的2種；同年6月調(diào)整稅收，將房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅，1951年8月政務(wù)院頒布了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。20世紀(jì)50年代中期，我國實(shí)行生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造以后，絕大部分房地產(chǎn)屬于國家和集體所有；1973年稅制簡并，城市房地產(chǎn)稅對企業(yè)不再單獨(dú)征收，并入工商稅征收，只對有房產(chǎn)的個人、外商投資企業(yè)和房地產(chǎn)管理部門繼續(xù)征收。

1984年國務(wù)院決定對國有企業(yè)實(shí)行第二步利改稅和工商稅制全面改革時，確定內(nèi)資企業(yè)恢復(fù)征收城市房地產(chǎn)稅，鑒于我國城市土地屬國家所有，單位和個人僅擁有使用權(quán)，國務(wù)院分別于1986年9月頒布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，1988年9月頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，對房產(chǎn)、土地分別征稅。2009年1月1日起，對外商投資企業(yè)和外國僑民也停征城市房地產(chǎn)稅，改征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

我國1998年住房政策改革實(shí)施以來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，房地產(chǎn)行業(yè)得到迅猛發(fā)展，為房地產(chǎn)稅奠定了豐厚的稅源基礎(chǔ)。但現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制改革滯后，存在的突出問題有：

一是稅制陳舊，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢不適應(yīng)。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅法規(guī)是上世紀(jì)80年代國務(wù)院以暫行條例頒布的，立法級次較低，部分內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢不相適應(yīng)，如《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免稅。隨著我國改革開放以來社會財富的不斷積累，房產(chǎn)不僅成為個人財富的重要組成部分，也成為高收入人群積累財富的重要方式，如不征稅，極不合理。

二是收入偏小，與地方政府事權(quán)不適應(yīng)。我國房地產(chǎn)稅收入屬地方政府固定收入，但由于改革滯后，盡管年年有所增加，但占全國稅收總收入及地方財政收入的比重始終很低。整體來看，房地產(chǎn)稅收入規(guī)模偏小，與分稅制后地方政府承擔(dān)的日益增加的事權(quán)不相適應(yīng)。2000年，全國房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅收入209．6億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入64．9億元，合計(jì)274．5億元，占全國稅收總收入的比重為2．18%①中國稅務(wù)年鑒（2001）[J].中國稅務(wù)出版社，2001.；2013年，全國房產(chǎn)稅收入1 581．5億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入1 718．7億元，合計(jì)3 300．2億元，比2000年增長11倍，但占全國稅收總收入的比重僅為2．75%②中國稅務(wù)年鑒（2014）[J].中國稅務(wù)出版社，2014.。同期，房地產(chǎn)稅收入占地方財政收入的比重徘徊在5%～6%之間③中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）[J].中國統(tǒng)計(jì)出版社，2014.。

三是功能弱化，與充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的要求不適應(yīng)。我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅征收范圍過窄，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅僅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，且對個人非營業(yè)用房產(chǎn)全部免稅。現(xiàn)在，對私人擁有的高檔住宅及一些炒房者擁有的多套房產(chǎn)等都不征稅，導(dǎo)致稅收調(diào)節(jié)功能弱化，加劇收入分配不公。

四是集權(quán)過多，與調(diào)動地方政府組織收入的積極性不適應(yīng)?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅稅權(quán)集中中央過多，授予地方政府的管理權(quán)限過小。征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)限定過于嚴(yán)格，適用稅率未區(qū)別情況制訂彈性幅度，影響地方政府組織收入的積極性，不利于充分挖掘稅源潛力，也不利于更好地發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。

二、改革房地產(chǎn)稅制的國際借鑒

房地產(chǎn)稅是全球普遍征收的古老稅種，現(xiàn)有130多個國家課征各種形式的房地產(chǎn)稅。盡管各國國情不同，稅收所依托的政治、經(jīng)濟(jì)、社會背景差異較大，但仍有可供借鑒的共性。

（一）房地產(chǎn)稅是基層地方政府財政收入的主要來源

世界范圍內(nèi)征收房地產(chǎn)稅的國家，房地產(chǎn)稅收入雖占各國稅收總收入的比重不大，但一般都是基層地方政府財政收入的重要來源，有的已構(gòu)成地方主體稅種。西方發(fā)達(dá)國家房地產(chǎn)稅收入占全部稅收收入的比重一般在10%左右，發(fā)展中國家在5%以下④。其中，房地產(chǎn)稅在地方財政收入中占有重要地位，所占比例，澳大利亞為60%，加拿大為53%，美國為50%，日本為45%。在美國，基層地方政府財政收入中約有85%～90%來自房地產(chǎn)稅⑤。

（二）適當(dāng)下放房地產(chǎn)稅立法權(quán)

世界各國政治體制不同，但都高度重視房地產(chǎn)稅立法，努力建立規(guī)范、可行的房地產(chǎn)稅法，并在立法和稅制改革過程中充分尊重公眾的參與權(quán)。對房地產(chǎn)稅立法權(quán)一般都不同程度地下放地方，包括征稅范圍、適用稅率、稅收優(yōu)惠等。例如，聯(lián)邦制國家的美國，州、縣兩級政府都有獨(dú)立的稅收立法權(quán)；單一制國家的日本，雖由中央制定房地產(chǎn)稅基本法，但只規(guī)定稅法的原則和大綱，稅目、課稅客體、課稅標(biāo)準(zhǔn)等都由地方議會決定，并自行頒布實(shí)施條例。

（三）設(shè)定較低的比例稅率

世界各國房地產(chǎn)稅稅率，有的由中央政府統(tǒng)一確定；有的則完全由地方政府自主制定；也有的由中央政府制定基準(zhǔn)稅率，由地方政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定適用稅率。稅率一般為1%～3%。稅率形式，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家一般采用比例稅率，易于征管，個別國家也有實(shí)行超額累進(jìn)稅率、差別比例稅率的。美國和加拿大一般根據(jù)每年地方政府的預(yù)算安排和稅基評估總額計(jì)算確定，各年度稅率不一。

（四）以房地產(chǎn)的市場評估價值為計(jì)稅依據(jù)

國際上房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，一般分為兩種：一

是房地產(chǎn)的價值，又分為原始價值和市場價值；二是房地產(chǎn)的面積。從發(fā)展趨勢看，以房地產(chǎn)市場評估價值的一定比例作為房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)已成為世界主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的共識。部分發(fā)展中國家從上世紀(jì)90年代開始，也先后將按土地面積或原值計(jì)稅，改為按市場評估價值計(jì)稅，并相應(yīng)建立房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。房地產(chǎn)稅按市場評估價值計(jì)征的優(yōu)點(diǎn)是：稅負(fù)公平合理，稅收收入隨著房地產(chǎn)市場價值的提高而增加，能體現(xiàn)地方財政公共建設(shè)服務(wù)投入的回報。

（五）制定必要的稅收優(yōu)惠政策

世界多數(shù)國家不分城市、農(nóng)村都征房地產(chǎn)稅，但都制定有必要的稅收優(yōu)惠政策，核心都是滿足居民基本生存對住房的需求。多數(shù)國家實(shí)施的稅收優(yōu)惠主要有：一是政府、教育、宗教、慈善機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)免稅；二是個人自有自用普通住宅給予減免稅照顧；三是對殘疾人、老年人的住房給予特殊減免稅。稅收優(yōu)惠的形式也較多，如起征點(diǎn)、扣除額、稅收折扣、全額免稅等。

三、加快房地產(chǎn)稅立法，科學(xué)設(shè)定稅制要素

（一）加快立法，并賦予地方較大的稅收自主權(quán)

房地產(chǎn)稅改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，必須加快立法步伐，遵循法定、公平和效率的原則，以法律的形式明確房地產(chǎn)稅的功能和改革的目的，對若干稅制要素作出法律規(guī)定。由全國人大頒布房地產(chǎn)稅法，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大制定實(shí)施細(xì)則，賦予其稅法解釋權(quán)、稅收減免權(quán)和加成權(quán)，地方政府在中央統(tǒng)一制定的幅度稅率范圍內(nèi)可自行確定適用稅率，積極組織稅收征收。①姚稼強(qiáng).改革我國房地產(chǎn)稅制和政策建議[J].稅務(wù)研究, 2008, (4).

（二）對房產(chǎn)與土地合并征稅，但不將土地出讓金包括在內(nèi)

我國城市土地雖為國家所有，但《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》規(guī)定：“城市房屋的產(chǎn)權(quán)與房屋占用土地的使用權(quán)實(shí)行權(quán)利人一致的原則”。房產(chǎn)與地產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)、價值形態(tài)和產(chǎn)權(quán)形態(tài)具有不可分割的特征，房價與地價更是密切相關(guān)，特別是改革后以市場評估價值為計(jì)稅依據(jù)，更無法清晰區(qū)分房價和地價。因此，應(yīng)將我國現(xiàn)行房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的兩個稅種——房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，合并設(shè)置稅種征稅，以簡化稅制，降低征納成本。

有學(xué)者認(rèn)為，土地出讓金現(xiàn)一次性收取應(yīng)改為年租制，并納入房地產(chǎn)稅征收。世界上部分實(shí)行土地國有的國家便是如此，國有土地出租既收租金（土地出讓金），也征房地產(chǎn)稅，因二者性質(zhì)不完全相同。但土地出讓金一旦改成年租制，分70年或50年收取并納入房地產(chǎn)稅，會出現(xiàn)三種后果：一是地方政府將減少一大筆可用作公共服務(wù)的收入，造成財政支出困難；②姚稼強(qiáng).改革我國房地產(chǎn)稅制和政策建議[J].稅務(wù)研究, 2008, (4).二是按市場評估價值計(jì)稅，實(shí)際上已將土地出讓金納入計(jì)稅依據(jù)，如再對其分年征收房地產(chǎn)稅，納稅人阻力大；三是將影響房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。因此，我們認(rèn)為土地出讓金不宜并入房地產(chǎn)稅征收。

（三）擴(kuò)大征收范圍，從寬制訂居民自住房減免稅優(yōu)惠政策

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一些企業(yè)搬遷農(nóng)村，原征收范圍界線不清；一些高收入群體購買房產(chǎn)作為投資甚至投機(jī)的手段。為了充分發(fā)揮稅收組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能，房地產(chǎn)稅的征收范圍，應(yīng)從城鎮(zhèn)擴(kuò)大到農(nóng)村，從經(jīng)營性房產(chǎn)擴(kuò)大到全部房產(chǎn)，對房地產(chǎn)公司超過一定期限未對外出售的待售房產(chǎn)也應(yīng)征稅。但是，必須科學(xué)、合理地制定稅收優(yōu)惠政策，居民基本生存必需的自住房仍應(yīng)給予免稅優(yōu)惠。建議以家庭為單位設(shè)計(jì)免稅標(biāo)準(zhǔn)，每戶住房面積不超過120平方米的免稅，省、自治區(qū)、直轄市可在不超過20%的上浮幅度內(nèi)具體確定免稅標(biāo)準(zhǔn)；超過免稅標(biāo)準(zhǔn)的，除別墅等高檔房應(yīng)全額征稅外，只就超過的部分征稅。對農(nóng)村居民住房，現(xiàn)階段可只對出租部分征稅。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，再與城鎮(zhèn)居民同樣征稅?，F(xiàn)行還有若干稅收優(yōu)惠規(guī)定，需修改調(diào)整后，繼續(xù)貫徹執(zhí)行：一是國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用的房地產(chǎn)免稅；二是由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的房地產(chǎn)免稅；三是宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房地產(chǎn)免稅；四是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地免稅；五是政府籌建安置低收入群體的廉租房給予免稅。為了避免重復(fù)享受稅收優(yōu)惠，對非本人戶籍所在的住房一律不給予減免稅。

（四）設(shè)定幅度比例稅率，充分發(fā)揮稅收調(diào)控功能

根據(jù)我國現(xiàn)階段房地產(chǎn)稅納稅人的負(fù)擔(dān)能力，稅率應(yīng)適當(dāng)從低設(shè)計(jì)，并從簡化稅制角度考慮，不宜采用多級超額累進(jìn)稅率。可區(qū)分房地產(chǎn)不同檔次和用途，設(shè)置0．8%和1．2%兩檔幅度比例稅率，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和納稅人負(fù)擔(dān)能力在上下浮動都不超過30%的幅度內(nèi)，確定具體適用稅率。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的大城市從高，對中小城鎮(zhèn)從低；對別墅等高檔住宅從高，對普通住房、生產(chǎn)經(jīng)營性用房從低，以體現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)收入分配與貧富差距的功能。設(shè)定上述幅度比例稅率后，總體上會比原房產(chǎn)稅稅率1．2%有所降低，但因征收范圍擴(kuò)大，特別是改按市場評估值計(jì)征，稅收收入將會有較大幅度的增加。

（五）按市場評估值確定計(jì)稅依據(jù)，并給予適當(dāng)折扣

為了真實(shí)地反映房地產(chǎn)的市場價值，公平稅負(fù)，體現(xiàn)“量能負(fù)擔(dān)”原則，使稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平同步增長，我國房地產(chǎn)稅應(yīng)將原來按賬面原值或按租金收入計(jì)稅辦法，一律改為按市場評估值計(jì)稅。但在實(shí)際評估時，要分別土地和房產(chǎn)、土地的不同等級和房屋的不同建筑結(jié)構(gòu)等，評估市場價值。在實(shí)際征稅時，對每一應(yīng)稅房地產(chǎn)對照統(tǒng)一評定的不同等級的土地市值、不同建筑結(jié)構(gòu)的房產(chǎn)市值，再核算綜合市場評估值，并給予一定幅度的折扣。①姚稼強(qiáng).改革我國房地產(chǎn)稅制和政策建議[J].稅務(wù)研究, 2008, (4).這主要是考慮到房價升降變化及房產(chǎn)新舊程度不同等因素，也可照顧納稅人的負(fù)擔(dān)能力。根據(jù)我國實(shí)際，計(jì)稅依據(jù)的折扣減除率，以市場評估價值的20%～30%為好。評定公布的房地產(chǎn)評估價值應(yīng)一定時期內(nèi)保持不變，可3～5年評估一次。

（六）加強(qiáng)部門配合，建立房地產(chǎn)管理信息庫

房地產(chǎn)稅改革的最大難點(diǎn)是涉及廣大群眾及各部門、各單位的切身利益，政策性強(qiáng)，稅收管理需緊緊跟進(jìn)。應(yīng)建立健全房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，確保房地產(chǎn)登記的有序性、真實(shí)性和統(tǒng)一性；利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)房地產(chǎn)建造、持有、買賣、分割、租賃等的信息管理。稅務(wù)部門應(yīng)與房產(chǎn)、土管、城建、銀行、工商行政管理等部門密切協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，逐步形成一個覆蓋全社會，包括所有房地產(chǎn)面積、結(jié)構(gòu)與價值等基礎(chǔ)信息資料的數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)密加強(qiáng)稅源管理。

[1] 中國國際稅收研究會 北京市地方稅務(wù)局聯(lián)合課題組.關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的研究[J].國際稅收, 2014, (4).

[2] 譚榮華，溫磊，葛靜.從重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)看我國房地產(chǎn)稅制改革[J].稅務(wù)研究, 2013, (2).

[3] 姚稼強(qiáng).改革我國房地產(chǎn)稅制和政策建議[J].稅務(wù)研究, 2008, (4).

[4] 安體富，楊春玲，沈玉平.地方稅制研究[M].北京：中國稅務(wù)出版社，2008年11月.

[5] 劉植才，劉瑩，黃鳳羽.完善我國財產(chǎn)稅制度研究[A].全國稅收理論研討會文集[C].北京：中國稅務(wù)出版社，2014年2月.

課題組組長：錢巨炎 單美娟

課題組成員：姚稼強(qiáng) 項(xiàng)正國 項(xiàng)新民

責(zé)任編輯：賈蘭霞

A Study on International References for Real Estate Tax Reform in China

A Research Group from the International Taxation Research Institute in Zhejiang Province

Real estate tax is an old tax category commonly levied by the tax authorities around the world. Since the founding of new China, real estate tax system is not adapted to the current economic and social development though it has undergone several reforms. This paper introduces typical real estate tax system and its collection and administration around the world, and puts forward suggestions that China shall speed up real estate tax legislation, grant more discretionary rights to local governments and design various tax elements scientifically. In this way, real estate tax can become an important source of local fiscal revenue and play a positive role in adjusting income distribution.

Real estate tax Collection situation International reference Reform proposal

F810.42

A

2095-6126(2015)05-0072-04