賀 燕（首都經(jīng)濟貿易大學法學院 北京 100070）

從澳大利亞預算案看稅制改革

賀 燕（首都經(jīng)濟貿易大學法學院 北京 100070）

澳大利亞正在進行“未來稅制改革”，希望構建一個更公平、強健和靈活的經(jīng)濟體，應對老年化危機和亞洲的崛起。本文選擇澳聯(lián)邦預算案作為觀察樣本，梳理其中的未來稅制改革進程、主要思路和近況，對澳大利亞稅制改革進行解讀和借鑒。

預算案 未來稅制 亨利稅制評估 稅制改革路線圖

一、引言

澳大利亞在2008-2009年度的年初預算報告中正式提出要對現(xiàn)有稅制進行徹底評估，并開展稅制改革。自此，所謂的“亨利稅制評估”（Henry Tax Review）和“未來稅制”（future tax system）進入了國際視野，并引起廣泛關注。澳大利亞作為OECD成員國，其稅制改革的思路對我國當前進行的新一輪稅制改革具有較大的借鑒意義。

鑒于澳大利亞預算案包含了政府收入和支出的變化信息，其中有很多內容涉及來年或未來幾年稅法的擬修改事項，體現(xiàn)了澳大利亞各屆政府關于稅制改革的思路和計劃，由此，從預算案中探尋澳大利未來稅制改革的近況頗有意義。

下文將梳理澳大利亞近幾年預算案中的稅制改革進程，并重點考察澳大利亞最新的預算案（2014-2015預算案）中的稅收信息。

二、澳大利亞的預算制度①本文所稱的預算是指澳大利亞的聯(lián)邦預算。澳大利亞采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦政府和地方政府（包括各州、領地等）均有稅收立法權和財權。聯(lián)邦議會有很大的稅收立法權，聯(lián)邦稅收收入占全國稅收收入的70%以上。與稅制改革進程

（一）澳大利亞預算制度簡況

作為政府來年的財政收支計劃和政府行為的事先安排，預算是民主國家一個重要的法律文件。與我國的預算制度有所不同，在內容和形式上，澳大利亞的預算不僅包含了政府收入和支出的預測、計劃，還包含政府擬采取的各類政策措施（包括財稅措施），從而受到廣泛關注。②http://www.finance.gov.au/resource-management/budget/，2015年4月8日訪問。澳大利亞的預算年度為每年的7月1日至來年的6月30日，正式的預算文件一般在每年的5月份發(fā)布。

根據(jù)1998年《預算章程誠信法》（Charter of Budget Honesty Act 1998）③最新修訂于2014年。關于該法的介紹參見董妍、耿磊.澳大利亞財政預算信息公開制度述評——以1998年《預算誠信章程法》為中心[J].南京大學（哲學/人文科學/社會科學版）,2010,（6）.的要求，澳大利亞政府

的預算報告體系分為年度報告（Annual government reporting）、跨年度報告（Intergenerational report）和選舉前報告（Pre-election economic and fiscal outlook report）三類。年度報告由財政預算經(jīng)濟和財政展望報告（ Budget Economic and Fiscal Outlook Reports， 以下簡稱“年初預算報告”）、年中經(jīng)濟和財政展望報告（Mid-year Economic and Fiscal Outlook Report，以下簡稱“年中報告”）、最終財政結果報告（ Final Budget Outcome Report，以下簡稱“決算報告”）組成。①Charter of Budget Honesty Act 1998，newly amended in 2014,Part 5-8.或者參閱參見董妍、耿磊.澳大利亞財政預算信息公開制度述評——以1998年《預算誠信章程法》為中心[J].《南京大學》哲學/人文科學/社會科學版,2010,（6）.

年初預算報告主要由按序編號的四個預算文件（Budget Paper No.1-4）組成，分別是預算戰(zhàn)略和展望、預算措施、政府間財政關系和機構資源，此外一并公開的還有預算陳詞、預算概要和撥款法案等。②周美多、金笑馳.澳大利亞年初預算報告研究及其對中國的啟示[J].電子科技大學學報(社科版)，2013,(3)。澳大利亞歷年預算文件見http://www.budget.gov.au.其中2號預算文件預算措施提供了自上一財年的年中經(jīng)濟和財政展望文件發(fā)布以來與所有政府決策引起收入、支出和投資活動變化有關的全面信息，可以說該文件主要是政策導向或項目導向的。③參見前引周美多、金笑馳文.澳大利亞年初預算報告研究及其對中國的啟示。澳大利亞正在進行的稅制改革，就是在2008-2009年度的預算報告中提出的，并在后面年度的預算報告中逐步推進。

預算報告中屬于法律規(guī)定的事項，財政部或者其他部門還需按照立法程序向參眾兩院提交相應的法律提案，交參眾兩院審議通過后方可執(zhí)行。這也是研究澳大利亞預算案中的稅制改革信息時需要特別留意的地方。

（二）未來稅制改革的提出與進展

進入21世紀以來，澳大利亞現(xiàn)有稅制受到社會各界的廣泛批判，原因在于：現(xiàn)有稅制沒有充分體現(xiàn)公平原則，政府不斷以給予稅收優(yōu)惠為手段來安撫某些利益集團從而破壞了稅收中性，現(xiàn)有稅制政治上的可接受度相對較低等等，④Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P34.再加上面臨老齡化和其他社會經(jīng)濟壓力，澳大利亞開始思考新的稅制改革。

1. 稅制改革的提出。早在2008-2009預算中，以陸克文（Kevin Michael Rudd）為首的澳大利亞政府宣布對稅收體系做徹底的審查，并提出要創(chuàng)建一個稅收體制，以有效應對國家所面臨的社會、經(jīng)濟和環(huán)境挑戰(zhàn)并予以改善。⑤Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P5.該屆政府委任財政部總秘書長Ken Henry對澳大利亞的稅制進行深入評估，即所謂的“亨利稅制評估”（Henry Tax Review）。經(jīng)過長期的工作，相關文件經(jīng)公開征求意見后，一份名為《澳大利亞未來稅制的報告》（Australia’s Future Tax System Report to the Treasurer，以下簡稱“未來稅制報告”）的文件，于2009年12月提交給財政部，并于2010年5月被正式公布。亨利稅制評估意在為澳大利亞未來10-20年間的稅制改革提供思路、建議。

亨利稅制評估提出的應以公平、效率、簡易、穩(wěn)定可靠及政策的連貫性等作為稅制和轉移支付體系（transfer system）的設計原則，核心思路和建議為財政收入應當集中依賴于四個強健、有效、擁有寬廣稅基的稅種來完成：

（1）個人所得稅。應拓寬稅基，⑥Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P26.構建更公平、更有效和更簡易的個人所得稅。個人所得稅的架構應當是稅收體系中實現(xiàn)累進的惟一手段，對更直接承擔再分配任務的轉移支付體系提供支撐。⑦Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P29.引入標準化的稅前扣除標準（standard tax deduction），以及合理規(guī)定稅前扣除、稅收抵免等；

（2）經(jīng)營所得稅。其設計應支持經(jīng)濟增長。基本的建議是要降低公司稅稅率至25%，此外還包括允許向前彌補虧損、簡化對小企業(yè)的稅制等；

（3）自然資源和土地的租賃收入?，F(xiàn)有的資源稅對投資和生產(chǎn)造成扭曲效果，降低了國家從自然資源取得的回報。而且，因為現(xiàn)有稅收收入不能反映出利潤的變化，報告建議，應當統(tǒng)一采用40%的資源稅稅率；⑧Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P48.

（4）消費稅。部分缺乏效率的對保險和流轉額課征的地方消費稅應逐步被低稅率、寬稅基、目的地現(xiàn)

金流消費稅所取代，但是應當對出口銷售免稅。①Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P51.但在文件中，表達的并不是很明確，是否應當將GST同其他的一些零散消費稅一并被取代。而有學者將其闡述為將GST和零散消費稅一并由現(xiàn)金流消費稅取代。See Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P39.

未來稅制報告圍繞前述稅種的改革、其他零散稅種的改革以及財政支出的改革等提出了上百項建議。②For detail information, see Australia’s future tax system Report to the Treasurer， http://www.taxreview.treasury.gov.au. 有關該報告內容的中文介紹，見宋雷娟.澳大利亞未來稅制的主要設計與啟示.理論月刊.2013,(4)。需要注意的是，未來稅制的設計并不當然是政府的稅制改革計劃，對政府也并沒有約束力。截至2011年底，澳大利亞聯(lián)邦政府已經(jīng)采納其中的第45項關于礦產(chǎn)資源租賃稅的建議，并聲稱將考慮未來稅制報告提出的全部建議。③See Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011, P42.

2. 政府對亨利稅制評估的回應。在2010-2011預算中，為了促進經(jīng)濟增長，政府將降低公司稅稅率，以帶動整個經(jīng)濟的增長、擴大投資、讓工薪家庭獲益。該年度預算案提出，2013-2014年度的公司稅稅率將降至29%，2014-2015年度將進一步降至28%。為幫助小企業(yè)發(fā)展壯大，小企業(yè)公司稅將從2012-2013年度起提前降至28%，并簡化其折舊政策。④但事后在2012-2013預算中宣布，原定減稅的方案暫不執(zhí)行。為了應對老齡化問題，政府提出將自2013年7月1日起將雇主的養(yǎng)老保險費提高至12%，并通過完善稅收扣除制度來鼓勵養(yǎng)老金儲蓄。⑤2014-2015預算案對于時間表有所修改。自2014年7月1日，雇主繳納的費率從9.25%提至9.5%，考慮到2013年取消礦產(chǎn)資源租賃稅等措施的法律未獲參議院通過，2018年7月1日后將從9.5%逐年提高0.5%直至達到12%。

隨后幾年的預算均對個人所得稅稅收優(yōu)惠措施及退休金的稅務處理做了調整，大體上遵從了亨利稅制評估的思路。

3. 《稅制改革路線圖》（Tax Reform Road Map）⑥http://www.budget.gov.au/2013-14/content/glossy/tax_policy/html/tax_overview_01.htm.發(fā)布。2013年政府換屆前發(fā)布的2013-2014年度預算除了幾項稅收調整政策外，最引人關注的是其提出的應對跨國公司稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）的思路，以及隨預算案一并發(fā)布的《稅制改革路線圖》。該年度的預算概要中提出，將響應OECD的BEPS報告，迅速采取措施應對稅基侵蝕、填補澳大利亞公司稅中的漏洞。但根本的改變需要基于廣泛共識、進行國際合作。同時，澳大利亞希望在BEPS行動日程表的制定和推動中發(fā)揮主導作用。⑦Budget 2013-2014 Overview,P34.為了保護公司稅基，預算案提出了多項改革計劃，包括處理利用境外虛假貸款侵蝕稅基⑧其中較大的舉措是改革資本弱化制度，降低允許抵扣的債資比。、完善抵扣政策、填補海外金融機構稅制中的漏洞、防止股息套利等。⑨2013-2014 Budget Paper No.2,P33-37.《稅制改革路線圖》顯示，政府的改革計劃中，相當一部分措施采納了亨利稅制評估的建議?！抖愔聘母锫肪€圖》所提出的舉措主要集中在公司稅、資源稅、個人所得稅和間接稅方面，這與亨利稅制評估所提建議的核心思路是一致的?！抖愔聘母锫肪€圖》提出的舉措包括保護公司稅基完整、為小企業(yè)減稅和簡化征管程序、鼓勵創(chuàng)新和投資、構建公平回報的資源稅、取消或改革個人所得稅法中無效率的稅收優(yōu)惠（tax concession）以及鼓勵養(yǎng)老金儲蓄等諸多措施。間接稅的改革主要涉及能源類、酒類和煙草稅的改革，根據(jù)未來稅制報告的建議各州和領地進行改革或者取消無效率的州消費稅。

三、2014-2015財政預算中的稅制改革政策

多黨制國家政府的交替會帶來執(zhí)政理念和思路的變化。2014-2015年預算是新一屆阿博特政府上臺以來的首個預算案，是關注澳大利亞稅制改革走向的重要參考文件。

總體觀之，澳大利亞2014-2014預算以遏止政府債務增長、平衡赤字為核心目標。政府擬采取的財政策略包括調整政府投資方向、降低政府在經(jīng)濟中的比重以及平衡赤字等。

（一）開征赤字稅

2014-2015預算計劃從2014年7月1日起向高收入者（年收入超過18萬澳元）征收臨時赤字稅（Temporary Budget Repair Levy），為期3年，稅率為2%，按年收入超過18萬澳元的部分計算應納稅額。臨時赤字稅將影響一系列基于個人所得稅最高邊際稅率確定稅率的稅種。為防止高收入者利用附加福利稅逃避臨時赤字稅，在臨時

赤字稅征收的3年期內，附加福利稅的稅率將從47%提高至49%①2014-2015 Budget Paper No.2,P16.。據(jù)政府預計，此項措施可增加31億澳元的財政收入。“讓高負擔能力者為降低財政赤字做更大的貢獻”②Explanatory Memorandum of Tax Laws Amendment (Temporary Budget Repair Levy) Bill 2014 and other 14 bills,P4.是本屆政府在平衡赤字的努力中所秉持的基本思路。

（二）改革個人所得稅法中的優(yōu)惠措施

2014-2015預算承續(xù)以往年度的稅收改革思路，對個人所得稅制度的稅收優(yōu)惠措施繼續(xù)進行了一系列調整，以使稅收優(yōu)惠制度更公平、更具有針對性。

1.取消受扶養(yǎng)配偶稅收抵消政策（Dependent Spouse Tax Offset）。2014-2015預算提出，政府將從2014年7月1日起，取消全部納稅人的受扶養(yǎng)配偶稅收抵消政策。此前，2011-2012年《年中經(jīng)濟和財政展望報告》已限制了該項抵消政策的適用范圍——僅限于1952年以前出生的受扶養(yǎng)配偶，并從2012年7月1日起生效。2012年以前，因為該項稅收抵消優(yōu)惠與其他優(yōu)惠存在重疊，政府因而進行清理整合。③2014-2015 Budget Paper No.2,P13.

2.取消成年工人稅收抵消優(yōu)惠（the Mature Age Worker Tax Offset）。根據(jù)2012-2013年的預算措施，澳大利亞政府已經(jīng)從2012-2013納稅年度④澳大利亞的所得稅計稅年度與預算年度一致，不同于我國的日歷年度。開始取消成年工人稅收抵消優(yōu)惠，將該項優(yōu)惠限制于1957年7月11日之前出生的納稅人。政府認為，通過直接支付或者激勵方式鼓勵成年工人工作會更為有效。

3.2014-2015年預算中，政府為了增強社會福利制度的穩(wěn)定性而提出的措施中包括提高家庭稅收優(yōu)惠B部分（Tax Benefit Part B）的門檻。

（三）降低公司稅率、取消礦產(chǎn)資源租賃稅和碳稅

2014-2015年預算中，政府計劃降低公司稅率，取消礦產(chǎn)資源租賃稅和碳稅（minerals resource rent tax (MRRT) and the carbon tax），⑤取消礦產(chǎn)資源租賃稅和碳稅是該屆政府的競選承諾。政府將繼續(xù)致力于減稅計劃，以實現(xiàn)自2015年7月1日起將公司稅稅率降低1.5%。⑥Budget 2014-2015 Overview,P23. 同時，本年度預算中，政府計劃對3 000家規(guī)模最大的企業(yè)加收1.5%的公司稅以資助帶薪育嬰假計劃。

該預算案分析，礦產(chǎn)資源租賃稅幾乎沒有帶來財政收入，相反還給澳大利亞采礦業(yè)帶來了不必要的管制和遵從成本，可以說是一個失敗的稅種。而取消碳稅將緩解家庭的生活壓力，幫助小企業(yè)并重建對經(jīng)濟發(fā)展的信心。根據(jù)政府估算，取消這兩項稅將提高澳大利亞的國際競爭力并降低經(jīng)濟的稅收負擔。⑦礦產(chǎn)資源租賃稅是澳大利亞于2012年引入的稅種，對年利潤到達7 500萬澳元的公司征收，稅率為30%。該稅種一直備受爭議。有關取消該稅的議案已于2014年9月經(jīng)兩會通過生效，礦產(chǎn)資源租賃稅現(xiàn)已取消。2012年，澳大利亞前工黨政府推出碳定價機制，作為應對全球氣候變暖的實際行動，對每噸碳排放征收25澳元左右的碳稅。2013年大選前，聯(lián)盟黨候選人阿博特承諾通過減稅促進經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)機會，明確提出要在當選后廢除碳稅。幾經(jīng)周折，2014年7月，取消碳稅的議案獲得通過，澳大利亞成為第一個取消碳稅的國家。作為配套安排，預算案同時提出，政府將兌現(xiàn)競選承諾，引入礦產(chǎn)開發(fā)發(fā)展激勵措施，鼓勵小開發(fā)公司在澳大利亞從事綠色礦產(chǎn)的開發(fā)，為公司的澳大利亞股東就公司的綠色礦產(chǎn)開發(fā)提供稅收抵免（tax offset）。

（四）未來稅制改革安排⑧2014-2015 Budget Paper No.2,P18-19.

本年度預算提到了聯(lián)邦制度改革白皮書和澳大利亞稅制改革白皮書，白皮書預計于2015年度完成。白皮書將考慮支出制度、稅收的職能以及各級政府的相應職責。

此外，本屆澳大利亞政府繼續(xù)致力于減少稅負，簡化稅法，修復澳大利亞稅制的公正性和健全性。預算中說明，本屆政府已經(jīng)就上屆政府同意但尚未立法的92項稅收和退休金措施做出決定。對上屆政府已經(jīng)宣布但尚未立法的稅法和養(yǎng)老金措施，如非居民資本收入稅制、新經(jīng)營投資信托（managed investment trusts）稅制等改革計劃做了調整或推遲。⑨這些事項，早在2013-2014預算乃至更早的預算中已經(jīng)安排了改革時間。

四、澳大利亞聯(lián)邦預算稅制改革信息的解讀與啟示

（一）應對老齡化是澳大利亞稅制改革的重要原因和任務之一

亨利稅制評估認為，人口的變化是澳大利亞稅制改革的原因之一。到本世紀中期，澳大利亞的人口預計將增長60%，達到3 500萬左右，65歲以上老年人口比重將從現(xiàn)今的13%增長到22%，與此同時，勞動

力人口比重將呈下降趨勢。與此相關的原因是社會環(huán)境和社會預期的變化，女性對工作的參與度提高，人們的生活水平將得到提高，健康、照護和殘障人士幫助乃至兒童撫養(yǎng)、住房和教育方面的支出壓力都將增大。①Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P3-4.預算數(shù)據(jù)顯示，社會保險與福利支出，包括養(yǎng)老金、家庭資助、失業(yè)資助和兒童撫養(yǎng)資助等占據(jù)了2014-2015年預算支出的35%。

在收入和支出存在強張力的情況下，稅收制度需要預先回應。2014-2015年度預算對福利支出的改革措施，就涵蓋了提高家庭稅收優(yōu)惠B計劃（Family Tax Benefit Part B,FTB-B）的條件等，以及此前預算中提高雇主養(yǎng)老金繳費比例，改革稅制鼓勵養(yǎng)老金儲蓄等。

我國同樣處在老齡化的壓力中，人口紅利逐漸消失。經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩必然影響財政收入，同時民生和社會保障支出逐年增長。在稅制改革設計中考慮到老齡化的因素，對我國而言，是非常具有參考價值的。

（二）澳大利亞政府的稅制改革方向是強化稅基、公平稅負、簡化透明稅制、去除政府管制

澳大利亞財政收入自2008年經(jīng)濟危機以來持續(xù)下降，預計在2012-2015年的4年間，稅收收入下降約600億澳元，其中公司稅是最大因素。②Tax Reform Road Map,P6-7.為了實現(xiàn)稅收的穩(wěn)定可靠，拓寬個人所得稅的稅基、維護公司稅稅基不被侵蝕是稅制改革的重要方面。

按照亨利稅制改革評估，澳大利亞現(xiàn)有稅種過多，稅法承擔了過于復雜的政策功能，犧牲了稅制本身的簡化。③Australia’s future tax system Report to the Treasurer, Part one overview, Dec.2009,P3-11.考慮到稅制的效率和簡易性價值，稅制改革的目標之一便是清理稅法中的一些特殊目的的調節(jié)、管制政策，改由其他更有效的手段代替；此外，對于個人所得稅而言，對各種稅收優(yōu)惠政策和退休金稅務處理的改革是連續(xù)幾年的預算案重點，也是議會審議通過的稅法修正案的“熱點”主題。簡化稅制、尤其是簡化小企業(yè)的稅法規(guī)則和征管程序，釋放投資和勞動力，也受到了較多關注。

（三）將稅制改革和轉移支付制度④這里的轉移支付不僅僅指政府間的轉移支付，而應該是整個財政的再分配。一體化考慮彰顯澳大利亞稅制改革的系統(tǒng)思維

收和支是公共財政的兩翼，構建一個更公平、更有效率的社會，必然同時考慮兩者。根據(jù)亨利稅制評估的基本思路，僅個人所得稅可以采用累進制，再分配的功能應當由轉移支付制度來實現(xiàn)，這就可以最大限度地避免征稅所帶來的經(jīng)濟效益損失。囿于篇幅和主題，本文并沒有專門關注支出層面。⑤澳大利亞的財政聯(lián)邦主義突出的一點在于收入和支出責任的倒掛。澳中央政府收集了70%以上的稅收收入，其中的絕大部分通過轉移支付交回地方。其轉移支付制度歷史成因復雜，形式多樣，國內爭議較大。

[1] 周美多、金笑馳.澳大利亞年初預算報告研究及其對中國的啟示[J].電子科技大學學報（社科版），2013,(3).

[2] 董妍、耿磊.澳大利亞財政預算信息公開制度述評——以1998年《預算誠信章程法》為中心[J].南京大學（哲學/人文科學/社會科學版）.2010, (6).

[3] 宋雷娟.澳大利亞未來稅制的主要設計與啟示.理論月刊.2013, (4).

[4] Woellner, Baroczy, etc, Australian Taxation Law, CCH Australian Limited, 2011.

責任編輯: 惠 知

Tax Reform in Australia from the Perspective of Federal Budget

Yan He

A future tax system reform is being carried out in Australia which is aimed to build a fairer, stronger and more flexible economy for the purposes of fighting against the aging crisis and the rise of Asian. This paper studied the Australian recent federal budgets, outlined the process, the main idea and current status of Australian future tax reform. Finally this paper made some comments on Australian tax reform and provided reference for the tax reform in China.

：Budget Future tax system Henry Tax Review Tax Reform Roadmap

F810.42

A

2095-6126(2015)07-0017-05