錢國良

摘要：本文從規(guī)范政府舉債融資機(jī)制角度入手，通過對(duì)當(dāng)前現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，說明地方政府融資平臺(tái)存在的必要性，提出融資平臺(tái)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題，給出創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：融資機(jī)制 投融資平臺(tái) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 融資方式

2014年5月20日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，提出了地方政府性債務(wù)改革思路：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。在此背景下，地方政府投融資平臺(tái)何去何從？是值得我們探討的問題。

一、地方政府融資平臺(tái)存在的必要性

融資平臺(tái)作為地方政府運(yùn)用市場手段建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要載體，在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解社會(huì)民生瓶頸問題等方面發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，融資平臺(tái)滿足了地方政府的融資需求，解決了地方政府因不能直接負(fù)債而缺乏建設(shè)和發(fā)展資金的問題， 直接加快了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，起到了連接資金與項(xiàng)目的紐帶作用。特別是在我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府融資平臺(tái)作為政府與市場接軌的工具，在擴(kuò)大市場化融資渠道、盤活城市國有資產(chǎn)和提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效益、提高政府投資效率等方面，都發(fā)揮著非常重要的作用。因此我們有理由相信，地方政府融資平臺(tái)還會(huì)存在一段時(shí)間，且強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱。

二、地方政府融資平臺(tái)存在的主要問題

（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在

國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果表明，截至2013年6月底，地方政府各類債務(wù)余額17.9萬億元。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，盡管債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。主要表現(xiàn)是：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高，部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。從融資平臺(tái)公司來看，普遍存在償債能力不足的問題。平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模表面很大，但很多資產(chǎn)流動(dòng)性較差，既不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，也不易被金融機(jī)構(gòu)接受為擔(dān)保物，一旦出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，很難變現(xiàn)。而且公司主要承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流不足，不能滿足償債需要，存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新增融資受限

按照中國銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的要求，融資平臺(tái)新發(fā)放貸款必須滿足現(xiàn)金流全覆蓋、抵質(zhì)押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定、資產(chǎn)負(fù)債率低于80%等前提條件。在此條件下，省級(jí)以下融資平臺(tái)承擔(dān)的除保障性住房外的其他公益性項(xiàng)目，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之類的，將面臨較為嚴(yán)苛的放貸條件，縣級(jí)及以下政府融資平臺(tái)因擔(dān)保資源不足、現(xiàn)金流不能全覆蓋等因素，其貸款渠道幾乎被完全封堵。對(duì)于擬通過申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券方式融資的融資平臺(tái)，按照國家發(fā)展和改革委員會(huì)的要求，資產(chǎn)負(fù)債率65%以上的城投類企業(yè)申請(qǐng)要從嚴(yán)審核，縣級(jí)平臺(tái)所屬地應(yīng)為全國百強(qiáng)縣，發(fā)債融資渠道也比較受限。

（三）融資手段和職能單一

政府融資對(duì)銀行的信貸資金依賴性很強(qiáng)，銀行貸款目前是政府融資平臺(tái)的主要融資渠道，這使得平臺(tái)公司融資缺少多樣性。多數(shù)平臺(tái)公司自身是沒有主動(dòng)融資權(quán)力的，其融資需要得到政府的有效授權(quán)，平臺(tái)公司是為了融資甚至為了某個(gè)項(xiàng)目融資而存在的，這就嚴(yán)重影響了企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。在現(xiàn)行逐步剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能的政策背景下，僅僅以代政府融資為主要業(yè)務(wù)的平臺(tái)公司生產(chǎn)空間越來越小，其職能需要重新定位。

三、地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展思路

（一）建立全口徑融資平臺(tái)債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度

由地方政府財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)融資平臺(tái)公司的統(tǒng)一管理，將銀行自有資金通過信托、理財(cái)?shù)壤@道為平臺(tái)提供融資（不僅僅是貸款）的行為納入統(tǒng)計(jì)，防范融資平臺(tái)變相融資風(fēng)險(xiǎn)。由一個(gè)平臺(tái)主體統(tǒng)籌資金的借、用、還，實(shí)現(xiàn)融資性債務(wù)的集中管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（二）做強(qiáng)、做大融資平臺(tái)

積極爭取地方政府在財(cái)政資金、資產(chǎn)注入和政策扶持等方面給予支持和傾斜，為融資平臺(tái)未來的生存和發(fā)展，爭取更多的機(jī)會(huì)和更大的空間。

（三）重新職能定位

地方政府融資平臺(tái)要從中長期發(fā)展、資本運(yùn)作、業(yè)務(wù)發(fā)展、人力資源等方面，進(jìn)行系統(tǒng)的謀劃和布局。結(jié)合自身實(shí)際，在履行好政府投資導(dǎo)向、國有股權(quán)管理、國有資本經(jīng)營以及財(cái)政減負(fù)等方面進(jìn)行職能定位。

（四）創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道

要與時(shí)俱進(jìn)，建立可持續(xù)的融資體制和機(jī)制。廣泛采用債權(quán)融資、股權(quán)融資、短期融資、長期融資、債券、基金融資與股票融資等；要加大直接融資的比例和民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加大盤活資產(chǎn)存量和BT、BOT、TOT、PPP等方式融資的力度，條件成熟的可進(jìn)行中期票據(jù)等形式的海外融資；通過應(yīng)收賬款債權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，盤活存量、用好增量，以多種形式實(shí)現(xiàn)融資的創(chuàng)新。

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