【摘要】城市規(guī)劃不僅是個(gè)技術(shù)問題還是個(gè)民主問題，在整個(gè)規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃技術(shù)僅僅是表現(xiàn)規(guī)劃政策和規(guī)劃思想的手段，對規(guī)劃方案的評判、修改和完善始終是圍繞公眾參與及公共管理機(jī)構(gòu)和團(tuán)體參與來進(jìn)行的。在城市規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)用制度來保障公眾參與。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；公眾參與

一、城市規(guī)劃：技術(shù)問題還是民主問題

從不同的學(xué)科角度，對城市規(guī)劃的認(rèn)識有很大差別，盡管各方的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值取向都是為了創(chuàng)造一個(gè)功能齊全、方便宜居的城市。但是，由于學(xué)科之間的差異導(dǎo)致城市規(guī)劃本應(yīng)是一個(gè)各方參與度都應(yīng)該很高的活動(dòng)，卻因?yàn)閷W(xué)科的差異和部門的分隔，現(xiàn)在不得不面對“城市規(guī)劃是個(gè)技術(shù)問題還是個(gè)民主問題”這個(gè)不是個(gè)問題的問題。

城市規(guī)劃是城市政府依法對城市土地適用及各項(xiàng)建設(shè)的空間安排，實(shí)施控制、引導(dǎo)和監(jiān)督的行政管理活動(dòng)。它包括城市規(guī)劃編制、審批和實(shí)施等各項(xiàng)工作。2005年修改的《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》把城市規(guī)劃定義為：“是政府確定城鎮(zhèn)未來發(fā)展目標(biāo)，改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，調(diào)控非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、游憩活動(dòng)高度聚集地域內(nèi)人口規(guī)模、土地使用、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)開發(fā)與建設(shè)行為，以及對城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行的綜合協(xié)調(diào)和具體安排；依法確定的城市規(guī)劃是維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的公共政策”。如果我們從內(nèi)容上來看這些城市規(guī)劃的定義，我們不難看出這個(gè)定義是從行政管理的角度對城市下的定義。其實(shí)，城市規(guī)劃就是對城市土地和空間合理安排、有效利用的活動(dòng)。對于這一點(diǎn)無論是從行政管理角度還是行政規(guī)劃立法角度，抑或城市規(guī)劃學(xué)都是認(rèn)同的。本文要研究的重點(diǎn)在于，是否要將城市規(guī)劃活動(dòng)人為的分隔，把這項(xiàng)活動(dòng)變成一個(gè)純粹的技術(shù)活動(dòng)。就目前國內(nèi)城市規(guī)劃的實(shí)踐還是理論研究與學(xué)科建設(shè)都過多的重視了規(guī)劃技術(shù)的分享與提高，而沒有把城市規(guī)劃當(dāng)作一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的活動(dòng)。其實(shí)，說的稍重一點(diǎn)，就是政府與城市規(guī)劃部門把自己當(dāng)成了城市的主人，盡可能的運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)一種所謂“綜合利用空間、節(jié)約土地”的目標(biāo)。

城市規(guī)劃究竟是部門主導(dǎo)下的技術(shù)問題，還是要有公眾參與的一個(gè)民主問題，這其實(shí)已不是一個(gè)新鮮的話題。公眾參與城市規(guī)劃從世界各國來看是很通常的做法。從城市規(guī)劃產(chǎn)生之初，城市規(guī)劃就是政府從實(shí)現(xiàn)公共利益的角度出發(fā)力圖平衡個(gè)人利益與公共利益的制度設(shè)計(jì)。但，從我國城市規(guī)劃的歷史發(fā)展來看，我國的城市規(guī)劃一直是政府主導(dǎo)下的政府決策，是一個(gè)相對封閉的集權(quán)模式。這種相對封閉的集權(quán)模式很容易忽略“公眾”這個(gè)城市主人的主體地位?，F(xiàn)在，各個(gè)城市出現(xiàn)的“拆遷困境”、“持續(xù)上訪”無不與“規(guī)劃失靈”有關(guān)系，無不與規(guī)劃重技術(shù)重管理有關(guān)系。如果政府能認(rèn)識到每個(gè)城市的主體是公眾，公眾是城市發(fā)展的目標(biāo)關(guān)注群體，城市規(guī)劃是個(gè)群策群力的“綜合治理”事業(yè)，那么，我們的規(guī)劃才能真正去平衡“公共利益與私人利益”。因此，在城市規(guī)劃時(shí)，必須聽取各個(gè)社區(qū)與各階層的建議與意見，真正貫徹群眾路線，讓公眾參與規(guī)劃的全過程，在協(xié)調(diào)各社區(qū)利益的基礎(chǔ)上找出真正能體現(xiàn)公眾意志的公共利益，有效對強(qiáng)勢利益主體進(jìn)行制約，實(shí)現(xiàn)一種制度平衡以推動(dòng)城市建設(shè)的有序發(fā)展。

二、公眾應(yīng)當(dāng)如何參與城市規(guī)劃

從上述分析我們知道，城市規(guī)劃不僅是個(gè)技術(shù)問題還應(yīng)該是個(gè)民主問題。民主問題就必須要面對公眾應(yīng)當(dāng)如何參與城市規(guī)劃。就目前西方國家在城市規(guī)劃中的經(jīng)驗(yàn)，我們不妨借鑒一下，既要在廣度上還要在深度上保證公眾參與。既不能讓公眾只參與某些局部環(huán)節(jié)或局部程序，也不能“蜻蜓點(diǎn)水式”的聽證，而應(yīng)該讓公眾全程參與規(guī)劃過程，把公眾參與作為規(guī)劃的重要組成部分。如“在加拿大，規(guī)劃方案的準(zhǔn)備過程需要公眾的高度參與，有關(guān)機(jī)構(gòu)提供多種多樣的形式，讓公眾能夠參與對規(guī)劃方案的討論，并希望他們能夠發(fā)表自己的意見。常見的做法有：舉辦聽證會(huì)和組織討論小組，向商界、學(xué)術(shù)教育界及社會(huì)服務(wù)志愿小組進(jìn)行咨詢，

上報(bào)上級政府機(jī)構(gòu)以及通過開會(huì)、電話、寫信、發(fā)電子郵件的形式征求居民的意見。絕大多數(shù)規(guī)劃法令都明確規(guī)定要有公眾對規(guī)劃的參與?！本腿绾卧谏疃壬媳ＷC公眾參與規(guī)劃，我們應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃的各個(gè)階段均保證公眾參與。如在初步方案的確定階段，就應(yīng)當(dāng)將方案向相關(guān)社區(qū)與相關(guān)團(tuán)體公開，不僅要將方案在相關(guān)社區(qū)張貼，發(fā)放相關(guān)材料，還應(yīng)當(dāng)通過召開“關(guān)于編制城市規(guī)劃的通知”大會(huì)，將規(guī)劃地域、規(guī)劃名稱和編制規(guī)劃的正式文件等公布。其次，在規(guī)劃方案確定時(shí)，要將初步方案公布階段收集的建議與意見作為規(guī)劃方案確定時(shí)參考的依據(jù)，并對相關(guān)的建議與意見的采納與否作出說明，必要時(shí)可組織聽證會(huì)廣泛征集建議與意見。再次，在形成最終規(guī)劃方案時(shí)，如果與前兩個(gè)階段收集與征集到的公眾建議、意見相差相大，應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證，在專家論證時(shí)應(yīng)當(dāng)有必要比例的公眾參與。

其實(shí)，“在整個(gè)規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃技術(shù)僅僅是表現(xiàn)規(guī)劃政策和規(guī)劃思想的手段，對規(guī)劃方案的評判、修改和完善始終是圍繞公眾參與及公共管理機(jī)構(gòu)和團(tuán)體參與來進(jìn)行的，這一過程實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一公共政策制定的公共選擇過程，強(qiáng)調(diào)了公眾參與維護(hù)公共利益的權(quán)力和對可能受規(guī)劃外部性影響者的被告知權(quán)和參與權(quán)，己經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了城市規(guī)劃技術(shù)設(shè)計(jì)的范疇。這一過程所體現(xiàn)的是公共部門與不同利益群體之間反復(fù)博弈的過程，而最終形成的規(guī)劃編制成果也是各利益群體博弈的結(jié)果。”

三、公眾參與城市規(guī)劃的制度保障

就目前我國城市規(guī)劃的立法狀況來看，我們已經(jīng)制定了包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等各個(gè)位階的規(guī)范性文件，就這些規(guī)范體系的內(nèi)容來看，內(nèi)容不可不謂詳盡，但是，在公眾參與的權(quán)限范圍、程序保障、權(quán)利保障等方面有待完善。

首先，在城市規(guī)劃過程中，應(yīng)在規(guī)范體系中明確界定有權(quán)利參與城市規(guī)劃意見征詢的公眾的范圍。除城市戶籍部門登記在冊的常駐人口具有城市規(guī)劃意見的表述權(quán)之外，應(yīng)考慮城市外來常駐人口參與城市規(guī)劃的合理權(quán)利。改革開放以來，城市成為創(chuàng)造財(cái)富的巨大載體，伴隨市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，要素市場日漸成熟，中國在20世紀(jì)九十年代出現(xiàn)了人類歷史上最大規(guī)模的人口遷徙和人口流動(dòng)，大量農(nóng)民以及小城鎮(zhèn)居民開始向區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)移、聚積，為中國城市的現(xiàn)代化建設(shè)做出了無可估量的貢獻(xiàn)。

其次，如果認(rèn)真檢討現(xiàn)有城市法律規(guī)范體系，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這些規(guī)范內(nèi)容不僅缺乏創(chuàng)新，過于原則，用老百姓的話來說車轱轆話一長串，真正的干貨不多。所以，要想從制度角度著手將城市規(guī)劃的民主問題彰顯出來，我們就要從現(xiàn)有的規(guī)范體系入手，從根上就處理好規(guī)劃與公眾的關(guān)系。不僅要讓公眾知道身邊要發(fā)生什么事，而且還得讓公眾知道有些規(guī)劃他/她可以說不，并且他/她說的這個(gè)“不”是能產(chǎn)生效果的。

其實(shí)，無論我們是從擴(kuò)大權(quán)利參與主體的范圍，還是從立法層面保證公眾參與規(guī)劃的程序這些角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，這些并不是問題的關(guān)鍵。問題的關(guān)鍵在于怎么去提高公眾理性參與的意識、培養(yǎng)公眾理性參與行為；怎么去提高政府的執(zhí)政理念，使政府真正能在規(guī)劃中去掉自身強(qiáng)烈的“主人翁”感覺，把公眾當(dāng)作城市的主體。這才是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮的問題。

參考文獻(xiàn)

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牛睿，男，1985年7月出生，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市人，助理工程師，現(xiàn)就職于烏海市規(guī)劃局。