摘要 本文通過闡述土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的核心矛盾，分析了土地規(guī)劃缺乏科學性和細碎無狀的現(xiàn)有情況，引入了城鄉(xiāng)規(guī)劃用地增減掛鉤的理念，以新增建設(shè)用地推動城鎮(zhèn)建設(shè)，以土地規(guī)劃調(diào)控市場，保證城鄉(xiāng)建設(shè)的落實，利用城鄉(xiāng)建設(shè)與土地規(guī)劃之間的關(guān)系，提出以土地管理的逐步完善解決城鄉(xiāng)規(guī)劃的困難，帶動其開展變革并保證其活力。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃實施，土地規(guī)劃，土地管理，土地儲備規(guī)劃

1.引言

我國新的土地規(guī)劃強調(diào)了耕地指標和建設(shè)用地的指標，提出了管理城鎮(zhèn)建設(shè)邊界，整治村莊建設(shè)用地，并定期評估和修改的配套措施。城鄉(xiāng)規(guī)劃始終是地方政府開展工作的重點，有大量的實踐和理論作為基礎(chǔ)，已經(jīng)趨于成熟，而土地規(guī)劃由于中央精神的下達，以保護耕地為首要目標，控制地方建設(shè)規(guī)模，也被地方政府高度重視，并快速的發(fā)展。這種全面管制的局面加劇了土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾沖突，但它們又同時作用于城鄉(xiāng)建設(shè)，相互影響相互制約。這就迫切的需要適當減緩編制沖突，從管理層面上分化矛盾，解決問題。

2.兩個規(guī)劃的核心矛盾分析

中央管控全國建設(shè)用地是通過土地規(guī)劃指標的分配來實現(xiàn)的。每個省份建設(shè)用地總量由中央下發(fā)，并以城市在本省經(jīng)濟發(fā)展中的重要性和地位為標準，層層嚴格分配，往往每個城市得到的指標不能滿足其建設(shè)用地的需求，這是對以土地資源換取經(jīng)濟增長熱潮的有效控制手段。但也從一定程度上導(dǎo)致了土地規(guī)劃指標和城市規(guī)劃科學性的沖突。

由于土地規(guī)劃保留了大量而分散的村莊，風景旅游區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，造成了整體布局的細碎，而城市規(guī)劃則要求對土地資源的相對集中化和整體化。前者多考慮城鄉(xiāng)地區(qū)建設(shè)發(fā)展的實際意愿，而后者則表達著城市集中人口，發(fā)展外圍產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向。因此，國家土地資源廳發(fā)布文件，為適應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)，在界定規(guī)模之外可劃定擴展邊界，進行調(diào)整布局，很好的緩解了兩個規(guī)劃之間的矛盾。此外，應(yīng)謹慎的劃定禁建區(qū)邊界，嚴格保護耕地，保護自然資源和人文資源，遠離地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)和水源，根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村里利益適度劃定限建區(qū)，配套生態(tài)保護補償方法，將兩個規(guī)劃有機結(jié)合起來。

3.土地管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施的重要保障

在土地管理計劃指標的嚴格約束下，使用新增計劃制約地市級中心城區(qū)，開發(fā)園區(qū)以及鄰近地區(qū)的項目和儲備用地布局，使用增減掛鉤指標來約束區(qū)縣級和村鎮(zhèn)建設(shè)用地，使得土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃相互融合，互相促進，共同發(fā)展。

增減掛鉤指標通過拆遷村莊，為城鎮(zhèn)規(guī)劃所需要的大規(guī)模的建設(shè)用地騰出了指標，也推進了農(nóng)場居住用地的拆并，盤活農(nóng)村潛在建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民居住點集中化發(fā)展。很多即將被城市化的農(nóng)村地區(qū)，本身就急需整理農(nóng)用地，拆遷村莊，并集中安排還建地點，增減掛鉤滿足了這種需求。再加上耕地開墾費的減免，農(nóng)村土地整治的配套安排，新建地區(qū)用地審批的同步，新增建設(shè)用地使用費用的優(yōu)惠等一系列掛鉤政策的推出，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和土地規(guī)劃的雙贏局面。

增減掛鉤是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑，它最大限度的保護了耕地總量，緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)的土地資源壓力，是發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要手段之一。它推進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，幫助農(nóng)村邁向現(xiàn)代化，加強了農(nóng)村在公路建設(shè)，水，電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平，幫助農(nóng)村融入城市，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，將農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為他們提供了大量就業(yè)的機會。村鎮(zhèn)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，充分調(diào)查現(xiàn)有建設(shè)用地，合理規(guī)劃集中還建點，基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施，大力整治農(nóng)田建設(shè)，以發(fā)展大規(guī)模，高標準的現(xiàn)代化農(nóng)田，從根本上改善了農(nóng)村落后的現(xiàn)狀。

4.土地管理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序的擴張

城市建設(shè)的舊城改造一般表現(xiàn)為對存量用地的改造和利用，而新區(qū)擴張則表現(xiàn)為建設(shè)用地的開發(fā)。而后者則是土地規(guī)劃控制的重點，通過控制新增用地的審批量來實現(xiàn)。它立足于土地規(guī)劃和土地總體利用，以及有計劃的管理新增建設(shè)用地，有效控制了城鎮(zhèn)的無序擴張。

傳統(tǒng)的計劃控制著重于數(shù)量控制而疏于管理城市規(guī)劃的空間布局，由項目指導(dǎo)計劃，采用平均分配的方法，導(dǎo)致城市建設(shè)難以集聚，產(chǎn)業(yè)用地嚴重不足，公共設(shè)施建設(shè)落后。因此，就需要在限定建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，綜合規(guī)劃目標，強調(diào)整個計劃的結(jié)構(gòu)和布局，嚴格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不得混淆指標，重點發(fā)展指標不得小于其他區(qū)域的原則，以土地規(guī)劃和城市規(guī)劃為基本出發(fā)點，以達到向城鎮(zhèn)集中居住，向園區(qū)集中產(chǎn)業(yè)的目的。

5.土地規(guī)劃決定城市規(guī)劃布局和實施

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化和工業(yè)化飛速進取，土地規(guī)劃推動了新城的大規(guī)模開發(fā)，也推動著舊城改造，直接影響著城市規(guī)劃和市場面貌的更新。但是由于規(guī)劃中土地儲備量遠遠不足以滿足城鎮(zhèn)建設(shè)的要求，過于分散的土地資源無法滿足城市規(guī)劃的整體布局，影響城市后期改造和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，與環(huán)境工程無法合拍，導(dǎo)致城市規(guī)劃無法順利有效的開展和實施。

為了加強對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，加強落實城市計劃的實施，推動城市建設(shè)的發(fā)展，就需要充分認識到土地規(guī)劃的性質(zhì)和作用，經(jīng)過對其探索研究，編制近期和長期規(guī)劃，融合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，以城市規(guī)劃中已確定的建設(shè)用地為實施目標，劃分功能片區(qū)，對土地儲備進行整體調(diào)配，對目標建設(shè)用地進行結(jié)構(gòu)布局和規(guī)劃進度，以增強對土地市場的宏觀調(diào)控能力。為了確保其實施，要詳細規(guī)劃，嚴格控制，有針對性的安排特定功能區(qū)域以及交通沿線土地開發(fā)的策略性經(jīng)營。

6.結(jié)語

土地規(guī)劃是城市建設(shè)的重要前提，是其能夠順利實施的重要保障，它一方面控制城鎮(zhèn)建設(shè)合理有序的擴張，一方面為城鎮(zhèn)規(guī)劃提供了重要儲備。運用城鄉(xiāng)增減掛鉤，等管理控制手段，積極融合兩個規(guī)劃，以城市規(guī)劃的全局性，科學性，戰(zhàn)略性帶動土地規(guī)劃發(fā)展，以土地規(guī)劃的調(diào)查全面性，管理與編制一致性，規(guī)劃落實力度，和嚴格的監(jiān)管力度以及靈活性帶動城市規(guī)劃發(fā)展方向，并為其提供土地資源基礎(chǔ)。

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