李穎津

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，譯為公私伙伴關(guān)系模式，是指政府與私營(yíng)投資者之間，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)馁Y源配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，共同建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目，彼此間所形成的一種伙伴式合作模式。

對(duì)PPP的理解

PPP源于歐美國(guó)家中私營(yíng)投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，興盛于上世紀(jì)70年代英國(guó)推行的新公共管理運(yùn)動(dòng)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，一些國(guó)家政府已在各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目中廣泛開展公私合作，目前，澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家處于領(lǐng)先地位。2002年，法國(guó)威望迪集團(tuán)以近21億元的價(jià)格收購(gòu)上海自來(lái)水浦東公司50%股權(quán)、50年經(jīng)營(yíng)權(quán)的案例，是我國(guó)首次開展的PPP項(xiàng)目。近些年來(lái)，一些城市相繼運(yùn)用PPP模式，在軌道交通、高速公路、自來(lái)水廠、發(fā)電廠、橋梁、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。

PPP模式具有以下基本特征：合作伙伴關(guān)系。PPP是一種公私合作伙伴關(guān)系的總和，一般情況下，公共部門和私營(yíng)投資者多是以項(xiàng)目公司的形式存在，以合同條款約束雙方的行為，以平等的方式相互影響?！半p贏”或“多贏”的效果。PPP項(xiàng)目可以有效整合公私合作方的顯性和隱性資源，最大限度挖掘合作者的潛力，實(shí)現(xiàn)政府與私營(yíng)投資者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相比預(yù)期的單獨(dú)行動(dòng)，可達(dá)到更為有利的結(jié)果。平等分擔(dān)收益和風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期一般要達(dá)到20-30年，周期較長(zhǎng)，政府與私人部門需簽訂一系列合同文本，細(xì)致地界定雙方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間共同分享投資收益，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

眾所周知，投融資、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)歸屬是確定PPP模式利益的核心，也是公共部門與私營(yíng)投資者開展合作的重要前提。基于上述三個(gè)方面，主要可以將PPP細(xì)分出以下形式。

建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(yíng)（BTO）。這是目前PPP項(xiàng)目最常見(jiàn)的一種形式，是指政府與私營(yíng)投資者簽訂協(xié)議投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè)，完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府，政府把基礎(chǔ)設(shè)施以長(zhǎng)期租賃的形式提供給私營(yíng)企業(yè)，由其通過(guò)管理運(yùn)營(yíng)收回投資并獲取回報(bào)。

建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)移（BOT）或建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—擁有—轉(zhuǎn)移（BOOT）。是指由政府與私營(yíng)投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予私營(yíng)投資者負(fù)責(zé)安排融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)，并在特許權(quán)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取投資回報(bào)，在項(xiàng)目特許權(quán)期滿，政府支付一定資金（或無(wú)償）從私營(yíng)企業(yè)手中取得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。京承調(diào)整公路（二期）就是采取BOT的典型案例。

建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）。在該模式下，由私營(yíng)投資者負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并擁有該項(xiàng)設(shè)施，對(duì)設(shè)施進(jìn)行永久性經(jīng)營(yíng)。

租賃—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)（LBO）。政府與私營(yíng)投資者簽訂長(zhǎng)期租賃協(xié)議，由私營(yíng)投資者租賃業(yè)已存在的基礎(chǔ)設(shè)施，向政府交納一定的租賃費(fèi)用，并憑借自己的資金融資能力對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建，負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，獲取投資回報(bào)。

購(gòu)買—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)（BBO）。政府將原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施出售給私營(yíng)投資者，由私營(yíng)投資者負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改、擴(kuò)建，并擁有永久性經(jīng)營(yíng)權(quán)。

現(xiàn)階段推廣PPP的重要意義

PPP模式是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式。在現(xiàn)階段加快推廣運(yùn)用PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源、提升公共服務(wù)水平的體制變革，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的客觀要求。

更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府公共部門通過(guò)PPP引入社會(huì)資本為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成了混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代市場(chǎng)體系產(chǎn)權(quán)方面的新突破。這種基于共同合作中按股份制形成的清晰多元化主體，可以最大限度激發(fā)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在有效緩解政府投資不足的同時(shí)，通過(guò)引進(jìn)私營(yíng)投資者基于市場(chǎng)要素形成的生產(chǎn)管理技術(shù)，形成優(yōu)于計(jì)劃和市場(chǎng)單獨(dú)作用的新型管理、運(yùn)行體制。

有效減輕財(cái)政支出壓力。在未來(lái)幾十年，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要大量的投資。從現(xiàn)實(shí)情況看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資多是依賴財(cái)政安排及政府性債務(wù)，投資缺口逐步擴(kuò)大、資金效率不高、投資回報(bào)率低等投融資體制弊端業(yè)已顯現(xiàn)。PPP模式可以吸引大量民間資本和社會(huì)資金，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效減輕各級(jí)政府的支出壓力。

加快轉(zhuǎn)變政府職能。PPP能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，增強(qiáng)政府的法制意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，全面提升公共管理和服務(wù)水平。

促進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，PPP模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的基本要求。其次，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變，有利于提高財(cái)政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，防范和化解中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)水平。PPP模式意味著在公共物品和服務(wù)的提供中將取消原有的壟斷壁壘，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有效的競(jìng)爭(zhēng)將提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)供給效率。與此同時(shí)，私營(yíng)投資者出于利益驅(qū)動(dòng)和回收投資的需要，勢(shì)必充分發(fā)揮其在管理方面的優(yōu)勢(shì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平，進(jìn)一步降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

當(dāng)前PPP開展中存在的一些問(wèn)題

總體來(lái)看，PPP模式已逐漸被接受。但PPP在我國(guó)起步較晚，一些試點(diǎn)項(xiàng)目還在探索和創(chuàng)新中，在應(yīng)用過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。

PPP法律環(huán)境不完善。PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的，現(xiàn)階段我國(guó)尚沒(méi)有成文的PPP法律法規(guī)。盡管地方政府及部門相繼出臺(tái)了一些制度政策，但權(quán)威性不強(qiáng)，部分文件之間甚至相互矛盾，難以支持PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

缺乏專門的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。參考國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)國(guó)家都設(shè)有PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目確定，清晰劃分公私部門在PPP項(xiàng)目中的角色和責(zé)任，制定規(guī)范文本和合同指南，對(duì)項(xiàng)目開展實(shí)行監(jiān)管。而在我國(guó)開展的PPP項(xiàng)目，多由各項(xiàng)目的管理部門自行負(fù)責(zé)，缺乏一個(gè)綜合性部門對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范管理。

績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系尚不健全。目前，我國(guó)的PPP模式多是以融資作為主要目標(biāo)，政府對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)缺乏明確的績(jī)效評(píng)估體系，因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，容易出現(xiàn)投入產(chǎn)出不高、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制不嚴(yán)等問(wèn)題。

私營(yíng)部門融資還存在障礙。私營(yíng)投資者在融資上表現(xiàn)出渠道窄、成本高、規(guī)模小等制度性缺陷，使其在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于不利地位，并嚴(yán)重影響社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的積極性。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制未得到充分保證。我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，有相當(dāng)比例帶有財(cái)政補(bǔ)貼的色彩。這些項(xiàng)目盡管名義上采用PPP模式，但政府承諾對(duì)涉及風(fēng)險(xiǎn)予以“兜底”，并沒(méi)有與私營(yíng)投資者共同承擔(dān)，在一定程度上加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

加快推廣應(yīng)用PPP

黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，同時(shí)，《決定》還明確要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。2013年底，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，專門從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對(duì)發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。

建立健全法規(guī)制度體系，營(yíng)造良好的法制環(huán)境。健全的法規(guī)制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，特別是對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等要素提供必要的法規(guī)制度支持。

厘清政府和市場(chǎng)的邊界，加快轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能。一是轉(zhuǎn)變以往政府投資“包攬一切”的模式，逐步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本的開放空間，并建立權(quán)、責(zé)、利均等的合作伙伴關(guān)系。二是結(jié)合城市發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，研究制定PPP項(xiàng)目的總體計(jì)劃和實(shí)施步驟，穩(wěn)定私營(yíng)投資者的投資預(yù)期。三是對(duì)社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目，實(shí)施與國(guó)有經(jīng)濟(jì)一視同仁的金融、外匯、用地等相關(guān)政策。此外，在綜合考慮建設(shè)周期和投資回報(bào)水平的基礎(chǔ)上，還可以適當(dāng)給予準(zhǔn)入、審批、運(yùn)營(yíng)、融資等方面的優(yōu)惠政策。

加快建立PPP管理機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)規(guī)范化、專業(yè)化管理。建議各級(jí)政府盡快建立起PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理體制，組建由政府部門牽頭，財(cái)政、發(fā)展改革、規(guī)劃等相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)。同時(shí)，積極培養(yǎng)精通法律、預(yù)算編制、項(xiàng)目管理等專業(yè)的復(fù)合型人才，努力實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、專業(yè)化管理。

公開、公正、規(guī)范選擇合作伙伴，嚴(yán)格項(xiàng)目合同管理。一是財(cái)政部門要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合作伙伴的政府采購(gòu)管理，利用政府采購(gòu)信息平臺(tái)上發(fā)布項(xiàng)目清單、招選合作伙伴的信息，做到公開信息發(fā)布。二是盡快建立由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成的PPP項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)?，按照政府采?gòu)程序，進(jìn)行招標(biāo)評(píng)議，規(guī)范操作，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素。三是在訂立具體合同過(guò)程中，財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，重點(diǎn)做實(shí)項(xiàng)目績(jī)效要求、資金支付、運(yùn)營(yíng)定價(jià)調(diào)整、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等合同關(guān)鍵條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

探索建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。一是建立科學(xué)、合理的績(jī)效指標(biāo)考核體系，對(duì)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、資金運(yùn)用、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并通過(guò)完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。二是采取公開競(jìng)爭(zhēng)的方式聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)、專家、法律顧問(wèn)參與到項(xiàng)目之中，在為項(xiàng)目評(píng)估、合作伙伴篩選、方案設(shè)計(jì)等方面提供專業(yè)服務(wù)的同時(shí)，協(xié)助政府部門確定績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重。三是積極推進(jìn)政務(wù)信息公開，讓社會(huì)公眾直接參與到項(xiàng)目評(píng)議過(guò)程之中。四是加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、運(yùn)營(yíng)定價(jià)及調(diào)整、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投融資方案、中長(zhǎng)期財(cái)政補(bǔ)貼等內(nèi)容開展財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，確保PPP項(xiàng)目平穩(wěn)、有序?qū)嵤?/p>

（作者：北京市財(cái)政局局長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：魏曄玲