黃楚新

互聯(lián)網(wǎng)作為全球最重要的信息基礎設施和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅(qū)動力量，其強大影響力和沖擊力已引起世界各國的高度關注。網(wǎng)絡在推動我國經(jīng)濟發(fā)展、便利人民生產(chǎn)生活、改善社會民生、促進政治民主以及創(chuàng)新社會管理中，發(fā)揮了積極而重要的作用，推動了經(jīng)濟社會的進步。然而，由網(wǎng)絡直接或間接引發(fā)的各種復雜矛盾和現(xiàn)實問題也日益凸顯，特別是網(wǎng)絡新興國家尤其嚴重。加強、健全和改進網(wǎng)絡行業(yè)管理，是促進互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展、推動經(jīng)濟社會進步的必然要求，是社會各界的強烈愿望與呼聲，是我國國家治理、社會管理面臨的緊迫課題。

我國網(wǎng)絡行業(yè)管理存在的問題

近年來，我國網(wǎng)絡行業(yè)管理的基本體系已經(jīng)形成，但面對不斷變化的網(wǎng)絡環(huán)境，我國的網(wǎng)絡行業(yè)管理還存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：

網(wǎng)絡行業(yè)管理法規(guī)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，層級較低。在互聯(lián)網(wǎng)立法方面，我國各級立法機構(gòu)出臺的與互聯(lián)網(wǎng)有關的法律、規(guī)章、政策多達120多件，但直接涉及網(wǎng)絡行業(yè)管理的相關法律較少，相關的法規(guī)分布零散，缺乏關聯(lián)性與銜接性，整個互聯(lián)網(wǎng)立法體系缺乏統(tǒng)籌與規(guī)劃，難以形成合力。而在這些法律法規(guī)中，只有為數(shù)很少的10余部屬于國家層面的法律和行政法規(guī)，其他絕大多數(shù)屬部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。立法層級低的直接后果是法律效力低，適用范圍有限，尤其是地方性法規(guī)具有很強的地域性，效力范圍僅限于本地區(qū)，直接影響實施的效果。此外，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章設定行政處罰受到嚴格限制。部門規(guī)章設定的處罰主要是警告和少量的罰款，不足以震懾網(wǎng)絡違法犯罪行為。

網(wǎng)絡行業(yè)管理部門多頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制難以實施。按照互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)、各有關部門的規(guī)定以及國務院有關文件的規(guī)定，我國有眾多行政管理部門的職能涉及網(wǎng)絡行業(yè)管理，包括互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門、專項內(nèi)容主管部門、前置審批部門、公益性互聯(lián)單位主管部門、企業(yè)登記主管部門，等等。監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)限和職責劃分不清晰，往往會導致各監(jiān)管機構(gòu)之間的責任推諉和利益爭奪。雖然2011年5月4日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的掛牌使得我國互聯(lián)網(wǎng)“政出多門”的多頭管理體制得到一定程度的整合，但如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)絡行業(yè)管理部門之間的關系，依然是互聯(lián)網(wǎng)絡行業(yè)管理工作中的一個突出問題。特別是在三網(wǎng)融合大潮席卷而來的今天，網(wǎng)絡的技術融合、內(nèi)容融合、機制融合等等顯得更加突出，建立符合未來互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制迫在眉睫。

網(wǎng)絡行業(yè)管理重外部管理，輕“自律”約束和權(quán)利保障。目前，我國的網(wǎng)絡行業(yè)管理體系中，政府部門占據(jù)絕對主導的地位，著重于外在的強制規(guī)范，“他律”的色彩較濃，而對于網(wǎng)絡“自律”的重視不足。網(wǎng)絡社會的健康運行，并不完全依賴于外在強加的“他律”，還靠內(nèi)在自生、良性循環(huán)的“自律”因素。我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)第三方自律組織對于加強互聯(lián)網(wǎng)自律，有效實施網(wǎng)絡行業(yè)管理具有重要意義。但我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律組織，自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運作并不夠成熟，職能并不完善，其功能尚未得到充分發(fā)揮。

網(wǎng)絡行業(yè)管理的目的在于保護網(wǎng)絡用戶的合法權(quán)利，促進互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的健康發(fā)展，而目前的立法大多是側(cè)重規(guī)定管理部門的權(quán)限、管理和處罰措施等內(nèi)容，在管理方式上以市場準入和行政處罰為主，在規(guī)范設計上以禁止性規(guī)范為主，缺乏激勵性規(guī)范，強調(diào)網(wǎng)絡服務提供者和網(wǎng)絡用戶的責任和義務，網(wǎng)絡用戶的權(quán)利保障相對欠缺。同時，缺乏激勵措施以促進企業(yè)加強內(nèi)容管理和行業(yè)自律，管制色彩較重。例如在內(nèi)容管理方面，對企業(yè)課以過重的內(nèi)容審查責任，卻缺乏相應的激勵措施。需要明確，企業(yè)雖然負有部分內(nèi)容審查義務，但應有限定的范圍和明確的標準。

網(wǎng)絡安全管理問題突出。隨著全球信息化持續(xù)發(fā)展，網(wǎng)絡空間已經(jīng)成為國家主權(quán)的新領域，網(wǎng)絡與信息安全問題日益影響到國家政治安全、經(jīng)濟安全、軍事安全、文化安全和社會穩(wěn)定。受網(wǎng)絡的開放性和使用的便利性等因素影響，網(wǎng)絡安全監(jiān)管難度一直較大，由此引發(fā)的網(wǎng)絡安全問題和社會問題仍然突出。黑客攻擊、網(wǎng)絡暴力、不良信息、虛假信息等問題層出不窮，網(wǎng)絡安全事件呈高發(fā)態(tài)勢，并且政府和其他重要領域的信息系統(tǒng)成為網(wǎng)絡安全事件的重災區(qū)。

特別是當前互聯(lián)網(wǎng)正處在產(chǎn)業(yè)變革和技術創(chuàng)新的活躍期，下一代互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、三網(wǎng)融合、4G等新技術新業(yè)務的發(fā)展，在創(chuàng)造出新服務、新業(yè)態(tài)、新市場的同時，使得業(yè)務邊界交叉模糊，數(shù)據(jù)和計算聚合放大，加之互聯(lián)網(wǎng)的核心技術由國外巨頭掌握，我國大部分有影響的大型商業(yè)門戶網(wǎng)站及社交網(wǎng)站的資本結(jié)構(gòu)由外商控制，而我國互聯(lián)網(wǎng)的基礎管理和技術手段相對落后，使得我國的網(wǎng)絡信息安全面臨較大的風險。加強網(wǎng)絡信息安全管理將是一項長期艱巨的任務。從網(wǎng)絡與信息安全看，國際網(wǎng)絡空間爭奪日趨激烈，西方大國加緊推進網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略布局和整體部署，特別是“棱鏡門”事件以后，迫切要求我們開拓思路，沉著應對，提升網(wǎng)絡安全水平，維護我國網(wǎng)絡空間安全和戰(zhàn)略利益。

我國網(wǎng)絡行業(yè)管理的對策建議

制定國家互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略，提高立法層級。當代的互聯(lián)網(wǎng)已不僅僅是信息交流的重要平臺，還是經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動、生產(chǎn)生活的重要工具、文化傳播的重要渠道和民主政治的重要推手，是國家的核心競爭力和國際競爭中的戰(zhàn)略制高點。面對互聯(lián)網(wǎng)不斷革新和日益加大的安全壓力，面對主要發(fā)達國家推出新的互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略，我國應緊緊抓住互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇，尤其是在新設立的“國家安全委員會”的這一重要機遇下，把互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與管理上升到國家戰(zhàn)略層面，制定出臺《國家互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略》，加強統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，明確互聯(lián)網(wǎng)的技術路線、發(fā)展路徑、管理謀略。加強政府引導和資金投入，調(diào)動全社會的力量，進一步加快互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，著力提高網(wǎng)絡應用水平和網(wǎng)絡的管理水平，實現(xiàn)我國互聯(lián)網(wǎng)由大到強的轉(zhuǎn)變，力爭在新一輪的互聯(lián)網(wǎng)革命中占得先機。國家互聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略要在“國家安全委員會”的統(tǒng)籌下，以支撐經(jīng)濟社會發(fā)展為基點，以提升自主能力為方向，以網(wǎng)絡信息安全保障為基本要求，以依法管理為根本保障，實施寬帶中國戰(zhàn)略，加快構(gòu)建寬帶、融合、安全、泛在的下一代國家信息基礎設施，著力推進技術、業(yè)務、商業(yè)模式和管理機制創(chuàng)新，推動物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、4G在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各領域的普及應用和融合創(chuàng)新，提升國家信息化發(fā)展整體水平和網(wǎng)絡行業(yè)管理水平，為全面構(gòu)建有效的管理體系和良好的發(fā)展環(huán)境提供政策與制度依據(jù)。

建立網(wǎng)絡行業(yè)管理體系，形成高效的網(wǎng)絡管理系統(tǒng)。我國的網(wǎng)絡行業(yè)管理已初具體系，但是整體上還有待改善。針對互聯(lián)網(wǎng)多頭管理的現(xiàn)狀，應完善網(wǎng)絡行業(yè)管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。由國家網(wǎng)絡主管部門牽頭，強化中央各網(wǎng)絡行業(yè)管理部門之間的溝通聯(lián)系，明確各部門的具體職責分工，以最終形成各司其職、分工協(xié)作的網(wǎng)絡行業(yè)管理體系。要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力?；ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容主管部門要切實擔負起牽頭協(xié)調(diào)職責，加強與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、打擊網(wǎng)絡違法犯罪部門以及各相關部門的工作溝通，加強統(tǒng)籌、精心組織，統(tǒng)一步伐、協(xié)調(diào)行動，形成既分工負責、又密切配合，有序運轉(zhuǎn)、高效聯(lián)動的工作格局，確?；ヂ?lián)網(wǎng)建設和管理的各項任務得到有效落實，最大限度地滿足人民群眾精神文化需求，促進社會和諧穩(wěn)定，維護公共利益和國家信息安全。

建立職能集中的獨立網(wǎng)絡行業(yè)管理機構(gòu)是國際上的一個發(fā)展趨勢，也符合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與管理的特點。我國互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的成立使網(wǎng)絡行業(yè)管理職能相對集中起來，確立了網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部三個網(wǎng)絡行業(yè)管理主體，是我國網(wǎng)絡行業(yè)管理體制的一大進步。但是目前來看，在我國具有網(wǎng)絡行業(yè)管理職能的部門仍然過多，協(xié)調(diào)配合的機制并未在法律層面加以明確，協(xié)作不順暢、責任不落實的現(xiàn)象仍然存在。為有效提高網(wǎng)絡行業(yè)管理效能，組建“大互聯(lián)網(wǎng)管理機構(gòu)”勢在必行。為此應進一步推進網(wǎng)絡行業(yè)管理體制改革，繼續(xù)將分散的網(wǎng)絡行業(yè)管理職能集中起來，實行中央垂直管理、上下統(tǒng)一協(xié)調(diào)的互聯(lián)網(wǎng)綜合管理體制，實現(xiàn)職能高度集中下的分工協(xié)作。只有建立起精簡、統(tǒng)一、高效、專業(yè)的網(wǎng)絡行業(yè)管理機構(gòu)，才能夠進一步有效地解決“政出多門，多頭管理”的問題，進而形成“政出一門，統(tǒng)一管理”的格局，以有效適應互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展和網(wǎng)絡行業(yè)管理形勢的需要。

完善網(wǎng)絡行業(yè)管理立法，建立一套行之有效的法律體系。在網(wǎng)絡行業(yè)管理立法上，要形成點、線、面結(jié)合的全面而有效的法律體系。要健全相關法律法規(guī)，加快對刑法、民法、保密法等網(wǎng)絡行業(yè)管理相關法律的修訂工作，制定全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡行業(yè)管理法或信息安全法，對網(wǎng)絡行業(yè)管理工作進行具體規(guī)定。法律要明確網(wǎng)絡行業(yè)管理的基本原則和互聯(lián)網(wǎng)利益各方的基本權(quán)利、義務，既要有義務性和禁止性規(guī)范，又要有保障網(wǎng)絡服務商和普通網(wǎng)民權(quán)利的相關規(guī)定; 既要有一定的現(xiàn)實性，又要有一定的前瞻性，為未來技術的發(fā)展預留一定的制度空間。完善相關的法律法規(guī)要具有可操作性，確保行之有效。要加快互聯(lián)網(wǎng)立法進程，組織有關力量，區(qū)分輕重緩急，抓緊完善我國互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)體系，進一步明確網(wǎng)絡行為主體的法律責任、社會責任和權(quán)責關系，使互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)覆蓋網(wǎng)絡運行的各環(huán)節(jié)和全過程，加快形成法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術保障、公眾監(jiān)督、社會教育相結(jié)合的網(wǎng)絡行業(yè)管理體系。當前，要加快推進《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》修訂工作和《中華人民共和國電信法》立法工作。

平衡行政管理權(quán)與公民權(quán)利保護。互聯(lián)網(wǎng)的管理涉及多個主體，多方法律關系，需要政府、企業(yè)、社會團體、用戶個人之間的共同參與和廣泛合作。而目前我國的網(wǎng)絡行業(yè)管理側(cè)重規(guī)定行政主體的職權(quán)，對公民的權(quán)利保護未給予充分重視。在互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范中重點規(guī)定了公民在維護網(wǎng)絡安全、信息安全和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理等方面的各項義務，禁止性條款較多，授權(quán)性條款不足;行政和司法救濟手段不足，公民提起行政復議和訴訟耗時耗力，無法充分維護自己的合法權(quán)益。因此，在立法過程中，應處理好政府、企業(yè)和用戶之間、行政管理與公民合法權(quán)利保護之間、公共利益和個人利益之間的關系，既要促進信息產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展，又要充分保障用戶的合法權(quán)益。

提升全民網(wǎng)絡素質(zhì)，促進網(wǎng)絡行為自律。通過網(wǎng)絡自律改善網(wǎng)絡輿論環(huán)境，營造和諧、健康、有序的輿論氛圍，“少干預、重自律”是國際網(wǎng)絡行業(yè)管理的共同思路。目前，我國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律以中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會為主要機構(gòu)，綱領性文件是《中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》。建議明確和完善行業(yè)協(xié)會的職能，使其充分發(fā)揮第三方自律組織的作用，進一步優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和運行機制，倡導整個網(wǎng)絡社會的道德自律和公民素養(yǎng)，尤其是倡導與網(wǎng)絡推手、網(wǎng)絡意見領袖（大V）、網(wǎng)絡動員等相關的網(wǎng)絡自律。加強社會的新媒介素養(yǎng)教育，積極將新媒介素養(yǎng)教育納入教育體系，鼓勵相關組織開展有利于普及互聯(lián)網(wǎng)知識和正確使用互聯(lián)網(wǎng)的公益活動等。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織作用，引導互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)秉持高度的社會責任意識，正確處理社會效益與經(jīng)濟效益的關系，始終把社會效益放在首位，堅持守法自律，恪守職業(yè)道德精神，加強自我管理、自我約束，不斷增強高品位文化傳播力度，不為有害信息提供傳播渠道，不為了吸引眼球去搞虛假報道，不為了迎合少數(shù)受眾刊播低俗內(nèi)容，不為了宣泄情緒參與惡意炒作，堅決抵制各種錯誤思想和落后腐朽文化。

互聯(lián)網(wǎng)強大的影響力和廣泛的滲透力決定了網(wǎng)絡行業(yè)管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。因此，進一步加強、健全和改進網(wǎng)絡行業(yè)管理，需要我們放眼未來，與時俱進，密切跟蹤信息技術走向，準確把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)律，堅持發(fā)展與管理兩手抓兩手都要硬的策略，認真處理好眼前與長遠、局部與全局、內(nèi)部與外部的關系，既要有戰(zhàn)略眼光，加強統(tǒng)籌謀劃，又要注重實用原則，著力解決現(xiàn)實問題，綜合施策，標本兼治，努力探索出一條符合我國國情的網(wǎng)絡行業(yè)管理道路，最終達到黨的十八屆三中全會決定指出的，“健全基礎管理、內(nèi)容管理、行業(yè)管理以及網(wǎng)絡違法犯罪防范和打擊等工作聯(lián)動機制，健全網(wǎng)絡突發(fā)事件處置機制，形成正面引導和依法管理相結(jié)合的網(wǎng)絡輿論工作格局”。

（作者：中國社會科學院新聞與傳播研究所傳媒發(fā)展研究中心主任）

責任編輯：宋明晏