馬麗文

對歷史經驗進行總結就可以發(fā)現，城鎮(zhèn)化是緩解城鄉(xiāng)貧困的一條重要途徑，將成為越來越多發(fā)展中國家未來戰(zhàn)略規(guī)劃中的核心組成部分。據悉，未來將有超過95%的城市擴張發(fā)生在發(fā)展中國家，并以亞洲和非洲兩個地區(qū)表現得最為明顯。

然而，不論是在亞洲的中國、印度、印尼，還是在拉丁美洲的巴西、墨西哥，抑或是非洲大陸上的南非，都在以前所未有的速度和規(guī)模實現城鎮(zhèn)化的同時，又面臨著隨之而來的諸多挑戰(zhàn)，如城鄉(xiāng)遷移人口增加、新型貧困現象凸顯等。

中國城鎮(zhèn)化不為GDP

也許，城鎮(zhèn)化有助于減貧，但它并沒有解決亞洲包容性增長和長期貧困的問題。若計劃不周或管理不善，城鎮(zhèn)化將加深貧困并產生新的貧困問題，同時也會給政府增加財政負擔。過去，經濟增長和城鎮(zhèn)化會相互促進。但如今，城市中的貧困現象日益明顯。據估計，至2015年，亞太地區(qū)48%的人口及全地區(qū)1/3的人口將生活在城市、城市邊緣及迅速城鎮(zhèn)化區(qū)域中的貧民窟或不宜居的環(huán)境中，并且這一趨勢將愈演愈烈，這不僅影響到人們的健康、衛(wèi)生醫(yī)療、生活質量、社交生活及安全，還會增加人們的心理壓力和犯罪率。

那么，究竟在城鎮(zhèn)化發(fā)展下的城鄉(xiāng)貧困存在哪些內在聯系？怎樣才能緩解或抑制城鄉(xiāng)貧困的發(fā)生和蔓延？如何尋求更好地惠及低收入人群和建立包容性城市的新途徑？甚至如何發(fā)展以人為本的宜居城鎮(zhèn)？

帶著這樣的問題，來自亞洲十國和國際發(fā)展機構的近百名政府官員和專家學者于2014年9月2日至4日，在由中國國際扶貧中心和亞洲開發(fā)銀行聯合主辦的“城鄉(xiāng)貧困聯系”國際政策研討會上進行了深入探討。

近年來，中國為實現社會改革而付出的努力舉世矚目，不少國家借鑒了中國在城鎮(zhèn)化與減貧方面卓有成效的政策措施。但是，按照新的扶貧標準，中國仍然有8249萬貧困人口生活在農村地區(qū)，貧困問題依然嚴峻。目前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，國務院扶貧辦副主任洪天云認為，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有較大的需求空間。城鎮(zhèn)化為經濟增長注入新動力，能加快產業(yè)結構轉型升級，解決農村過剩勞動力的就業(yè)，對緩解貧困和提高人們的生活水平發(fā)揮重要作用。但在快速城鎮(zhèn)化過程中，出現貧民窟、失業(yè)率增高等現象，給城市管理、交通、環(huán)境帶來新的壓力，甚至面臨社會穩(wěn)定等新的挑戰(zhàn)，這些經驗和教訓值得深思。

中國政府正在通過新型城鎮(zhèn)化進一步增強以工促農、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農村經濟社會發(fā)展，提高農民生活水平。中國實行城鎮(zhèn)化不是為了GDP，是為了讓人民生活得更美好。城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)農村農民問題的重要途徑，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農民通過轉移就業(yè)提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務。洪天云指出，在城鎮(zhèn)化進程中，需要解決好四個方面的問題，一是產業(yè)發(fā)展和就業(yè)問題。城鎮(zhèn)化是一個人口聚集的過程，人口聚集需要產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)機會。二是城市空間優(yōu)化布局和完善基本公共服務體系。此外，還要處理好城市經濟發(fā)展、資源利用和環(huán)境承載能力的關系。推動城鎮(zhèn)化綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。另外，也要推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

實踐證明，扶貧不止需要提高人們的收入水平，還需要加快基礎設施建設，促進醫(yī)療、教育等公共服務水平的提高。這一切都與城鎮(zhèn)化進程息息相關，如何穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化，使新興城市經濟、環(huán)境、社會可持續(xù)發(fā)展，成為今后中國扶貧開發(fā)的關注重點之一。

發(fā)展小城鎮(zhèn)促進農村減貧

亞洲開發(fā)銀行東亞局高級顧問許延根認為，現在許多亞洲國家的發(fā)展聚焦于大城市擴張和城鄉(xiāng)人口流動問題，鮮少關注其它選擇，如居住農村但在小城鎮(zhèn)工作，或把一部分工業(yè)轉移到農村地區(qū)。政府通過政策設計引導和鼓勵小城鎮(zhèn)建設、促進城鄉(xiāng)結合地區(qū)發(fā)展、克服可能的城市貧困問題將是接下來城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。

印度維杰亞瓦達規(guī)劃建筑中心主任N.Sridharan以印度為例，分享了通過發(fā)展小城鎮(zhèn)的農村減貧經驗。N.Sridharan介紹，印度通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，為農村地區(qū)提供具體的城市便利設施計劃，將農村基礎設施開發(fā)與創(chuàng)造謀生手段相結合，增加城鄉(xiāng)互聯性，同時建立包容性城市來進行農村減貧的經驗，也把減貧之道指向了去中心化的人居模式。N.Sridharan稱，印度經驗表明，發(fā)展適度規(guī)模的城市才能更好地惠及周邊地區(qū)和城鄉(xiāng)貧困人口，城市每天都需要來自于村莊或小城鎮(zhèn)的流動人口，而大型城市也為小型城市和鄰近村莊提供服務。

與此同時，荷蘭從事西歐、東歐和發(fā)展中國家項目的獨立咨詢專家Peter NIENTIED也給城鄉(xiāng)貧困問題開出了一劑“良方”，他認為，將城鄉(xiāng)結合部區(qū)域作為城市和鄉(xiāng)村互為補充的實體，從而實現去中心化的人居模式，給城市“降壓”的同時也能連接起鄉(xiāng)村，他推出歐洲經驗如何有效地為人民提供就業(yè)崗位和公共服務，也給城鄉(xiāng)貧困問題注入“新鮮血液”。

加拿大Chreod公司首席執(zhí)行官Edward Leman認為，中國有獨特的土地集體所有制，而這種制度在某種程度上促進了中國眾多城市中都存在的城中村問題。另外，中國的城市周邊還有面積廣大的城鄉(xiāng)結合部以及眾多的小城鎮(zhèn)。這些城鄉(xiāng)城中村、城鄉(xiāng)結合部以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展加劇了中國農村人口向城市集聚。以中國江西的萍鄉(xiāng)為例，在2000年-2010年城市周邊地區(qū)人口大幅度地向城市集聚，衛(wèi)星城鎮(zhèn)人口顯著增加，而更多的案例表明，中國城市的城鄉(xiāng)一體化呈現逐步加強的趨勢。

面對這一趨勢，Edward Leman認為，亞洲國家的城市可以促進城鄉(xiāng)供應鏈一體化，更多地推動基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化，促進混合供應鏈一體化，對工業(yè)區(qū)和居民區(qū)重新定位，打造2小時交通工業(yè)區(qū)和1小時交通居民區(qū)。他還認為，亞洲國家大城市包括城鄉(xiāng)結合部以及小城鎮(zhèn)地方政府的管理能力需要增強，國家應該制定完善的涵蓋移民在內的扶貧政策。據他調查，目前多數國家重視農村貧困問題，卻忽視了城市貧困問題，相對缺乏對城鄉(xiāng)貧困問題關系的了解。

威爾士卡迪夫大學城市和區(qū)域規(guī)劃院榮譽教授、曾擔任聯合國亞太經濟與社會委員會社會發(fā)展部門社會保障和減貧部曼谷分部主管的YAP Kioe Sheng也認為，解決好亞洲大城市及小城市的貧困差異，才能促進人民生活水平提高，否則在發(fā)展過程中會造成層出不窮的社會問題。

讓貧困農民變成城市的房東

針對許多貧困人口生活的城鄉(xiāng)接合地帶，許延根的觀點是，不應將貧困人口拒之門外，而應找到更好的方法來接納他們。可以利用便利的公共交通將這些區(qū)域轉換為既相互關聯又相對獨立的城市群，不僅可以避免人口流動，還可以使該地區(qū)的低收入人群獲得更好的工作和社會機會。

對此，聯合國人居署土地住房國際專家團及亞洲城市報告發(fā)布小組成員、印度城市規(guī)劃師Banashree BANERJEE分享了印度的經驗。他介紹，在印度的一些城中村，有很多來自孟加拉等國的打工者，村民們將自己的房子進行改造后，租給護士、教師等有知識的外來人口而換取收益。在孟買，政府實行了城市與村莊的振興與融合計劃，把城中村整合到城市中，政府也對城中村進行了改造，并給他們一些補償，將50%的土地還給了農民，另外50%用于城市建設。振興融合計劃開展以來，雖然在人力資源開發(fā)和就業(yè)、村莊改造、土地整改方面有很大的變化，但力度仍然不夠。

Banashree BANERJEE認為，應該為生活在城鄉(xiāng)結合部的所有人創(chuàng)造各種有利條件，讓他們組成臨時的城中村集體，共同管理他們所居住的環(huán)境。如由他們推選政治領導人，制定法律法規(guī)，與開發(fā)商合作進行土地產權置換，把收益資金投向城中村建設，既促進經濟發(fā)展，又不會造成環(huán)境污染。同時，還可以讓他們成為城市的房東，把多余住房出租給新進來的流動人口，從而增加個體收益，促進減貧。

基本公共服務均等化是一劑良方

Edward Leman通過多年對亞洲城鄉(xiāng)聯系的研究，總結出亞洲城市普遍存在城市貧困和弱勢群體飛地的特點。所謂的城市貧困和弱勢群體飛地，指的是城市貧困人口主要居住在低質量的合法住宅、棚戶區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結合部以及城市周邊的小城鎮(zhèn)等居住點，比如孟加拉國加德滿都中的危舊出租房，菲律賓馬尼拉的棚戶區(qū)，印度孟買的貧民窟等。這些地區(qū)普遍存在基本公共服務不均等現象，這也是導致城鄉(xiāng)貧困加劇的主要因素之一。

許延根指出，亞洲有1/3的人口住在貧民區(qū)，城市中普遍存在收入不平等，不能享受平等公共服務，不能獲得同樣的發(fā)展資源等問題，解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是緩解或抑制城鄉(xiāng)貧困的主要途徑之一。

同樣，中國經濟學博士、財政部財政科學研究所副所長蘇明也將城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為解決城鄉(xiāng)貧困問題的主要“藥方”之一，這也是一種去中心化的人居模式。他通過城鄉(xiāng)義務教育、城鄉(xiāng)社會保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生等幾個問題，實證分析了中國為村莊及小城鎮(zhèn)提供城市公共服務取得的成效。他還強調，解決好城鄉(xiāng)基本公共服務要跟財政制度、政策相均衡。

阻斷城鄉(xiāng)貧困的浙江實踐

浙江是中國東部的臨海省份，面積10.18萬平方公里，僅為中國的1.06%。經過30多年的發(fā)展，浙江已成為中國的經濟大省，城鄉(xiāng)居民人均收入位居全國第三，據浙江省扶貧辦副主任邵峰介紹，目前浙江絕對城鄉(xiāng)貧困現象已基本消除。

“在浙江，推動工業(yè)化、城市化起步和發(fā)展的是普通農民，甚至是貧困農民。改革開放將農民從計劃經濟體制中解放出來，成了推進市場化、工業(yè)化、城市化的主體力量。這是浙江率先基本消除城鄉(xiāng)絕對貧困現象、沒有出現貧困城市化和貧困人口城市化現象的根本原因。”邵峰說。

總體講，浙江省在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中不僅基本消除了絕對貧困現象，而且沒有出現貧困城市化的現象，主要有三個方面的原因：包容性的工業(yè)化、城市化，均等化的基本公共服務水平，以及融入式的扶貧城鄉(xiāng)開發(fā)。邵峰稱，以“小商品大產業(yè)、小企業(yè)大積蓄、小市場大流動、小城鎮(zhèn)大平臺、小資本大合作、小金融大服務”為核心的“六小六大”發(fā)展模式是浙江經濟逐步發(fā)展壯大的“金鑰匙”。“小”使得農民能夠廣泛參與創(chuàng)業(yè)，“大”是“小”生存發(fā)展的條件、手段和結果，迎合了時代經濟發(fā)展的需要，所以“小”是美好的，沒有“小”，就沒有農民的事業(yè)，更沒有貧困農民的脫貧致富。

邵峰總結，浙江三十年來的發(fā)展經驗，最寶貴的有三條：一是把農民作為推動工業(yè)化、城市化的主體力量，作為創(chuàng)造社會財富的寶貝，而不是增加政府負擔的包袱。即使是貧困人口，也應如此。二是把小東西作為農民參與工業(yè)化、城市化的大載體，作為必須擁有的好東西，而不是需要淘汰的壞東西。即使在發(fā)達階段，我們也需要小東西。三是把放權和服務作為農民參與工業(yè)化、城市化的主要工作，作為發(fā)揮政府主導作用的體系，而不是無所作為的象征。即使政府在加強宏觀調控時，也應該做好放權和服務工作。