劉克崮+沈曉輝

2007年底，我們在赴美考察銀行業(yè)務(wù)管理的同時(shí)考察了美國思想庫，先后與蘭德公司執(zhí)行副總裁里奇、胡佛研究所副所長崔特爾、布魯金斯學(xué)會(huì)中國中心主任貝德、國際經(jīng)濟(jì)研究所主任伯格斯坦和中國經(jīng)濟(jì)問題專家拉迪、國際戰(zhàn)略研究中心總裁何慕理等思想庫主要負(fù)責(zé)人和知名學(xué)者進(jìn)行了座談。雙方就美國思想庫發(fā)展進(jìn)程、在政府決策咨詢中的作用、組織管理體制和運(yùn)作機(jī)制等問題進(jìn)行了深入探討和交流。

美國是當(dāng)今世界思想庫最為發(fā)達(dá)的國家。美國思想庫的緣起可追溯到上世紀(jì)初，目前美國共有各類思想庫1600多家，其中相對(duì)活躍、影響較大的有300多家。僅在華盛頓特區(qū)就有100多個(gè)綜合性或?qū)I(yè)性的思想庫?？偟目?，美國思想庫發(fā)展已相當(dāng)成熟，特別是在政府決策中發(fā)揮了十分重要作用。我們認(rèn)為，盡管美國與我國的體制不同，但美國思想庫發(fā)展中的一些做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于健全我國政府決策咨詢體系，推動(dòng)決策科學(xué)化、民主化，有著一定的借鑒意義。

一、美國思想庫在政府決策中的作用十分顯著

長期以來，思想庫素有美國政府內(nèi)外政策“誕生地”之稱。如早在上世紀(jì)50年代，蘭德公司曾就“朝鮮戰(zhàn)爭”和“兩大陣營對(duì)抗”問題提出過“中國必然出兵朝鮮”的判斷和采取“冷戰(zhàn)”的對(duì)策建議。近年來，圍繞政府決策咨詢的思想庫日益增多，在發(fā)動(dòng)“反恐”戰(zhàn)爭、解決“朝核”等重大問題上，思想庫對(duì)政府決策的影響越來越大。主要體現(xiàn)在：

（一）立足國家整體和長遠(yuǎn)利益，醞釀和推行戰(zhàn)略性思想和理念。造“主義”、出“點(diǎn)子”是思想庫的基本功能，就是根據(jù)國內(nèi)、國際形勢變化，組織政府官員、大學(xué)及科研院所專家和社會(huì)各方面研究力量，提出符合美國國家利益和價(jià)值取向的戰(zhàn)略性政策建議。例如，素有“右翼思潮大本營”之稱的胡佛研究所長期堅(jiān)持自由理念，強(qiáng)調(diào)“要探索和促進(jìn)使美國及世界的政治更加自由的道路”，與社會(huì)主義陣營相對(duì)抗。這些極端的思想觀念雖然短時(shí)間內(nèi)未必具有可操作性，但從長期看，隨著贊同這些主張的人員進(jìn)入政府和議會(huì)，這些理念在政府政策的制定中逐步得到體現(xiàn)，對(duì)美國政府長期采取“冷戰(zhàn)”對(duì)策影響深遠(yuǎn)。

（二）圍繞國內(nèi)外熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。美國思想庫的研究涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，可謂無所不包。大到太空計(jì)劃、國家安全、政府政策建議評(píng)估和部門利益協(xié)調(diào)，小到導(dǎo)彈技術(shù)、作戰(zhàn)的武器和兵力配置、工人的最低工資制度等，都有思想庫專門進(jìn)行研究。例如，蘭德公司就伊拉克重建問題撰寫了《建國方略指導(dǎo)》，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。針對(duì)近幾年來的人民幣匯率問題，國際經(jīng)濟(jì)研究所提出一系列對(duì)中國施壓的研究報(bào)告和對(duì)策建議。

（三）匯集社會(huì)精英，充當(dāng)學(xué)界與政界的“旋轉(zhuǎn)門”。這也是美國思想庫對(duì)政府決策影響的最直接、最重要的途徑。每任總統(tǒng)換屆后，都有一些思想庫人員進(jìn)入新的政府，擔(dān)任要職，同時(shí)不少學(xué)有所長的上屆政府官員進(jìn)入思想庫，潛心研究，養(yǎng)精蓄銳，以備東山再起。如布什政府的國務(wù)卿賴斯就是胡佛研究所的研究人員，克林頓政府的國務(wù)卿舒爾茨退任后則一直在胡佛研究所工作。目前，胡佛研究所有三分之一的專家是此前幾屆政府的部長。再如，基辛格、布熱津斯基、斯考克羅夫特、科恩從政府退職后，都在國際戰(zhàn)略研究中心從事研究工作。此外，為了聚集社會(huì)精英，充實(shí)研究力量，培養(yǎng)政府的未來決策者，各思想庫不僅重金聘用一批知名學(xué)者和擔(dān)任過政府要職的專家，如胡佛研究所曾聘用弗里德曼等3名諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者，還招聘大批年輕有為的研究生，逐步加以培養(yǎng)。如蘭德公司設(shè)有研究生院，從國內(nèi)外廣泛錄用大學(xué)畢業(yè)生，形成了自己的培養(yǎng)基地和人才梯隊(duì)。

（四）針對(duì)國內(nèi)外事務(wù)中的敏感問題，充分發(fā)揮“第二管道”的交流和緩沖作用。為了提高政府處理敏感問題的有效性，思想庫往往利用自己“影子政府”的民間角色，穿針引線，傳遞信息，與相關(guān)方面交換看法，從而成為美國處理國際關(guān)系的重要途徑，在政府政策制定和實(shí)施中發(fā)揮了重要的作用。例如，近年來，臺(tái)灣問題干擾中美關(guān)系，美國思想庫在為政府提供決策參考意見的同時(shí)，還在政府間談判不暢通時(shí)來往穿梭，既維系了中美之間的接觸，又向雙方傳遞了相關(guān)信息，發(fā)揮了官方渠道所不具有的作用。

（五）通過多種手段和途徑，引導(dǎo)社會(huì)輿論。為了影響政府決策和贏得社會(huì)各方面的支持，思想庫通過多種手段擴(kuò)大影響。這些手段主要包括：定期出版專著、期刊、研究報(bào)告、簡報(bào)，有些是政府官員和研究人員的必讀刊物;思想庫的專家在主流媒體上接受采訪、發(fā)表評(píng)論，召開媒體吹風(fēng)會(huì);舉辦各種講座、報(bào)告會(huì)和培訓(xùn)班，為訪問學(xué)者提供資助，包括國會(huì)議員、政府官員和現(xiàn)役軍官。

二、美國思想庫的主要功能和運(yùn)作方式

經(jīng)過多年發(fā)展，美國思想庫形成了自己的特色，既不同于政府決策咨詢機(jī)構(gòu)，能夠提出相對(duì)獨(dú)立的思想和客觀的政策建議;也與大學(xué)和純學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)不同，它更加面向?qū)嶋H，提供有針對(duì)性的政策建議和操作方案。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）目標(biāo)明確，貼近決策。美國的思想庫一般不做純學(xué)術(shù)研究，而是做實(shí)用性、針對(duì)性強(qiáng)的對(duì)策研究，對(duì)于政府政策方面的研究則根據(jù)自己的優(yōu)勢，有所側(cè)重，確定相應(yīng)的研究方向。例如，國際戰(zhàn)略研究中心著重研究國際安全與穩(wěn)定等問題，為美國內(nèi)外事務(wù)提供戰(zhàn)略性政策支持;國際經(jīng)濟(jì)研究所專業(yè)性比較強(qiáng)，專門就國際經(jīng)濟(jì)問題特別是匯率、貿(mào)易等問題進(jìn)行研究;經(jīng)濟(jì)政策研究所的重點(diǎn)是研究中低收入群體的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和勞工工資問題;胡佛研究所著重于長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、預(yù)見性的研究，一直堅(jiān)持推行自由市場經(jīng)濟(jì)的觀念;蘭德公司的研究綜合性和操作性比較強(qiáng)，注重運(yùn)用多學(xué)科綜合研究優(yōu)勢，針對(duì)政府決策中的難點(diǎn)問題提出可操作的方案。

（二）堅(jiān)持研究的獨(dú)立性和客觀性。這是思想庫能夠長期持續(xù)發(fā)展的重要法則。思想庫不是政府部門，也不代表任何地區(qū)、行業(yè)或社會(huì)集團(tuán)的利益。美國思想庫通過為決策部門提供計(jì)劃、方案、建議、政策措施等“智力產(chǎn)品”來維持自身的生存與發(fā)展，競爭十分激烈。思想庫要想脫穎而出，必須能夠提出影響政府決策的、吸引社會(huì)眼球的高質(zhì)量研究成果。如果這些研究成果不具備獨(dú)立性和客觀性，沒有一定的研究深度，經(jīng)不起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)，思想庫就難以生存。即使與美國政府和軍方關(guān)系十分密切的蘭德公司，也在朝鮮、伊拉克問題上與美國政府持不同的觀點(diǎn)。

（三）有效的組織管理體制。將市場化運(yùn)作方式引入到研究體制中是美國思想庫的又一重要特色。一是雄厚的資金實(shí)力和多渠道的籌資機(jī)制。美國思想庫研究經(jīng)費(fèi)十分充裕。主要的大型思想庫研究經(jīng)費(fèi)多在千萬美元以上，蘭德公司2006年的研究經(jīng)費(fèi)高達(dá)2.3億美元。這些經(jīng)費(fèi)來源多樣，主要是各大基金、項(xiàng)目招標(biāo)、捐助、政府合同和自身產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作收入等。二是完善的組織管理體系。針對(duì)非盈利組織的特點(diǎn)設(shè)計(jì)組織管理框架，提高思想庫的運(yùn)行效率，如在人員配置上，研究人員一般都配有研究和行政助手;在部門設(shè)置上，有負(fù)責(zé)資料、信息和數(shù)據(jù)分析的機(jī)構(gòu)。三是高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。這包括學(xué)有所長的專家學(xué)者、從政經(jīng)驗(yàn)豐富的政府高級(jí)官員和一批有志于為政府服務(wù)的年輕精英。四是比較完善的激勵(lì)機(jī)制和成果評(píng)價(jià)體系。除了在內(nèi)部制定嚴(yán)格的績效評(píng)估制度和考核聘任制度，還建立良好的成果外部評(píng)定系統(tǒng)，以保證研究成果的質(zhì)量和水平。五是強(qiáng)大的信息資料支持系統(tǒng)。一般說來，各思想庫都根據(jù)研究需要，建立自己的資料和信息系統(tǒng)，形成各自的優(yōu)勢。例如，胡佛研究所關(guān)于近代中國的歷史資料獨(dú)一無二，存有蔣介石日記等寶貴檔案。

（四）國家的政策支持和法律保障。一是財(cái)稅扶持。美國政府在財(cái)政、稅收政策上給予思想庫有力扶持。聯(lián)邦政府專門設(shè)置一個(gè)國家科學(xué)基金會(huì)，每年掌握著十幾億美元以上的資金，大多數(shù)用于資助各類思想庫。對(duì)思想庫免征所得稅。對(duì)企業(yè)或個(gè)人投資建設(shè)思想庫實(shí)施免稅政策。二是法律保障。頒布法令為思想庫發(fā)展提供法律保證。在美國，咨詢已成為決策過程的法定程序，政府項(xiàng)目的論證、運(yùn)作等各階段都必須有不同的咨詢報(bào)告;特別規(guī)定區(qū)域規(guī)劃，決策出臺(tái)前要有兩份以上的詳細(xì)咨詢報(bào)告。思想庫的設(shè)立一般都有法律依據(jù)，這種法定身份使得其咨詢功能既是權(quán)利也是義務(wù)，提高了其研究和提供咨詢的積極性。

（五）功能日益社會(huì)化，產(chǎn)業(yè)化趨勢明顯。美國思想庫為了自身的發(fā)展，不僅為政府服務(wù)，還為企業(yè)提供咨詢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國1000家大公司中有95%聘用了思想庫的智囊人員。這些廣泛的社會(huì)需求，為思想庫長期生存提供了資金保證。

三、對(duì)加強(qiáng)和完善我國政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的建議

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化加快推進(jìn)，綜合國力競爭日趨激烈，國際形勢的不確定因素不斷增加。國內(nèi)改革發(fā)展任務(wù)十分繁重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活日益復(fù)雜，各種矛盾相互交織，新情況、新問題層出不窮，這對(duì)政府決策提出了更高的要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)駕馭全局的決策提出了全新的挑戰(zhàn)。進(jìn)一步加強(qiáng)國家，特別是政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期戰(zhàn)略、深入研究涉及多方面利益的綜合性課題、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提高政府決策的科學(xué)性，都有十分重要的作用。為此，建議：

（一）成立直接為國家高層服務(wù)的又相對(duì)獨(dú)立的決策咨詢機(jī)構(gòu)十分必要

近年來，我國的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)得到加強(qiáng)，但總體上還不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。主要是：各部委下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)受本部門利益影響以及顧慮上下級(jí)關(guān)系，對(duì)實(shí)際情況的研究和反映往往會(huì)打折扣;大學(xué)等學(xué)術(shù)性研究單位，理論性較強(qiáng)，但往往離實(shí)際較遠(yuǎn)，有的甚至照搬書本知識(shí)和國外做法，難以提出針對(duì)性和操作性強(qiáng)的政策建議;企業(yè)的研究主要偏重于微觀，很難開展全局性和宏觀性問題的研究，特別是為國家高層領(lǐng)導(dǎo)決策直接提供咨詢的綜合性研究機(jī)構(gòu)建設(shè)比較薄弱，難以完全適應(yīng)高層決策咨詢研究目標(biāo)性強(qiáng)、應(yīng)急性強(qiáng)、保密性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、對(duì)策性強(qiáng)的要求。因此，成立一個(gè)貼近國家決策、領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意圖的決策咨詢機(jī)構(gòu)，吸收一批熟悉政府工作的退休部長、司局長以及學(xué)有專長的學(xué)者專家，圍繞政府的中心工作和任務(wù)，就一些重大問題開展深入研究，可以為領(lǐng)導(dǎo)決策提供高質(zhì)量、高效率的決策咨詢服務(wù)。同時(shí)，還可以發(fā)揮他們具有一定社會(huì)影響的優(yōu)勢，充分聽取理論界和實(shí)際部門的各方面意見，有效整合各方面研究力量，牽頭協(xié)調(diào)和評(píng)估各方面不同觀點(diǎn)和意見，正確引導(dǎo)宣傳輿論和社會(huì)導(dǎo)向。2002年，國務(wù)院就曾成立過重大專題調(diào)研辦公室，就金融、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)等重大問題進(jìn)行專題研究，取得了較好的成效，為國家領(lǐng)導(dǎo)決策起到了重要的參謀助手作用。

（二）新的決策咨詢機(jī)構(gòu)必備的特征

1.建立新的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。

新的決策咨詢機(jī)構(gòu)要建立行政體制、研究機(jī)構(gòu)體制和市場機(jī)制相結(jié)合的新型管理制度。最重要的是，建立一套既不同于行政事業(yè)單位，又不同于大學(xué)、研究所的人才管理體制，真正形成一支專業(yè)素質(zhì)高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)、能進(jìn)能出的人才隊(duì)伍。在收入分配上，實(shí)行多勞多得、向業(yè)務(wù)人員傾斜的政策，重獎(jiǎng)有突出貢獻(xiàn)者，淘汰不稱職者，建立有效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。在運(yùn)作模式上，實(shí)行小機(jī)構(gòu)大網(wǎng)絡(luò)，機(jī)構(gòu)攤子相對(duì)較小，固定人員相對(duì)精干，多數(shù)研究人員實(shí)行聘任制。

2.保持相對(duì)超脫地位。

這是國外政府決策咨詢機(jī)構(gòu)遵循的基本原則，也是保證咨詢研究客觀、公正、準(zhǔn)確的重要前提。從我國的情況看，形成一批為高層服務(wù)的、相對(duì)超脫的決策咨詢機(jī)構(gòu)，可以保證研究成果遵從學(xué)術(shù)研究規(guī)律，從全局和長遠(yuǎn)角度，提出客觀公正、操作性強(qiáng)的高質(zhì)量政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供多種可選擇的方案。

3.建立高效的信息系統(tǒng)。

大力發(fā)展和完善信息系統(tǒng)，既能保證為高層決策咨詢機(jī)構(gòu)及時(shí)傳遞重要信息，又是提高決策咨詢研究水平的重要基礎(chǔ)。目前應(yīng)加大投入力度，盡快建立起為高層決策服務(wù)的信息系統(tǒng)，主要包括：建立聯(lián)系各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng);建立與研究部門、大學(xué)和圖書館相聯(lián)系的信息平臺(tái);充分利用國外各種信息資源。

4.規(guī)范管理，政策扶持。

要制定和完善決策咨詢業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律制度，規(guī)范各類決策咨詢機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)免征所得稅，對(duì)企業(yè)或個(gè)人對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的投資實(shí)施減稅政策。對(duì)企業(yè)或個(gè)人向決策咨詢機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)采取稅前抵扣政策。

（三）機(jī)構(gòu)模式和起步方式

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國決策咨詢發(fā)展實(shí)際，設(shè)想如下：

機(jī)構(gòu)性質(zhì)?？紤]到行政事業(yè)單位機(jī)制不夠靈活，而企業(yè)又過于看重經(jīng)濟(jì)效益，保密性和安全性也相對(duì)較差，因此，新的機(jī)構(gòu)宜定位為非盈利性決策咨詢機(jī)構(gòu)。

職能定位。圍繞政府中心任務(wù)，從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大問題的政策研究咨詢工作;承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題等重大課題研究;對(duì)跨地區(qū)、跨部門的綜合性問題及解決對(duì)策進(jìn)行評(píng)估，提出傾向性建議。

管理體制?？紤]到該機(jī)構(gòu)既要為政府高層服務(wù)，又要不受各方面利益的影響，保證研究的全局性、長遠(yuǎn)性和客觀性，建議這個(gè)機(jī)構(gòu)注冊為民間非盈利咨詢研究機(jī)構(gòu)，政府以多種方式給予指導(dǎo)，并引入學(xué)術(shù)研究機(jī)制和市場運(yùn)作機(jī)制。研究人員以實(shí)行聘任制為主，資金來源以大型企業(yè)捐助、政府課題費(fèi)、基金贊助等方式為主。

運(yùn)作機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)立理事會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)。理事會(huì)下設(shè)總裁和執(zhí)行副總裁。內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)分為研究部門和后臺(tái)支持部門。研究部門主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)研究部、財(cái)政政策研究部、金融政策研究部、公共政策研究部和國際經(jīng)濟(jì)研究部等，并根據(jù)情況下設(shè)更細(xì)的研究分部。后臺(tái)支持部門包括財(cái)務(wù)部、對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、人力資源部、信息技術(shù)部等。具體組織機(jī)構(gòu)如下圖：

起步方式有兩種模式可供選擇：（1）由一小批離職、退休的部長和司局長，以及專家學(xué)者為骨干，成立一個(gè)新機(jī)構(gòu);（2）以1～2家研究機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行改造，再逐步吸收其他社會(huì)研究力量。兩者相權(quán)，第二種方式相對(duì)容易操作，起步較快。

（參加考察和寫作的還有蔡得久、黎鵬、張巖）

（2009年第7期）