◎周利敏 林之遠

（周利敏，廣州大學公共管理學院社會學系副教授；林之遠，香港城市大學MSW碩士研究生。本文為2012年國家社科基金 “城市新貧困群體的形成與社會救助政策改革研究” （12CSH093）階段性成果/責編 劉玉霞）

《中國發(fā)展報告2007：在發(fā)展中消除貧困》指出，中國的扶貧事業(yè)在過去三十年中取得了舉世矚目的成績，獲得了國際社會的認同。然而，報告也指出中國的反貧困事業(yè)仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)。中國目前處于社會轉型時期，貧富差距過大，盡管絕對貧困的人數已經大大減少，但是貧困人口的脫貧問題卻變得更加尖銳。因此，社會救助制度的改革與轉型迫在眉睫。廣州市現行的社會救助制度，處于傳統(tǒng)社會救助向現代社會救助的轉型時期，社會救助政策在不斷地修訂，其中既有傳統(tǒng)社會救助的存在，也有現代社會救助的體現。

一、理念轉變：從傳統(tǒng)救助性理念到現代制度性理念

（一）傳統(tǒng)的補救性理念

（1）個體主義貧困觀。個體主義貧困觀認為，機會是平等的，每個人都會擁有同樣的發(fā)展機會，如果一個人陷入貧困的困境，那肯定是由于其個人的原因，包括個人經濟上的失敗、遺傳因素、個人的道德品質和不良生活方式、家庭環(huán)境等。 《廣州市慈善醫(yī)院關于城鎮(zhèn)特困人員重大疾病醫(yī)療資助試行辦法》第二條規(guī)定，資助對象，是享受本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障的救濟對象 （領取失業(yè)救濟金的失業(yè)人員、離退休人員和在職人員不列入此資助范圍）。從這條規(guī)定可以看出，廣州市以前在社會救助的理念方面也是以個體主義貧困觀為主導的，沒有將因為退休而陷入貧困的人員列入重大疾病醫(yī)療的資助對象，更多的是關注因為個體原因而陷入生活困境的人群。

（2）傳統(tǒng)道義性思想。傳統(tǒng)的社會救助僅僅是屬于民政工作的一部分，因此，傳統(tǒng)的社會救助在當時更多地被認為是一種慈善事業(yè)，是對貧困人口的一種施舍，以人道主義精神為思想基礎。2007年12月18日印發(fā)的《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法 （試行）》第四條規(guī)定，廉租住房保障以發(fā)放租賃補貼為主要方式，同時實行實物配租和公房租金核減等方式。而在 《廣州市慈善醫(yī)院關于城鎮(zhèn)特困人員重大疾病醫(yī)療資助試行辦法》中，對于資助方法的規(guī)定，是對資助對象給予普通住院床位費、手術費和檢查費的優(yōu)惠。從這些規(guī)定中可以看出，廣州市以前的社會救助政策，受傳統(tǒng)道義性思想的影響，是以慈善性的補貼救助為主，更多的是通過直接經濟補貼的方式。但是簡單的物質經濟補貼并不能解決貧困家庭實際的問題，相反還會使救助對象產生依賴性，陷入一定的惡性循環(huán)之中。

（3）行為取向層面的特殊主義。行為取向層面的特殊主義導致社會救助的資源只能幫助到少數的困難群體，而相當一大部分真正需要社會救助的困難群體卻因為種種原因得不到救助，導致其無法擺脫生活困境，從而長期處于貧困狀態(tài)之中。2011年8月15日，廣州市政府下發(fā) 《關于低收入居民消費性減免政策的通知》，規(guī)定只有擁有本市戶籍以及持區(qū) （縣級市）民政局核發(fā)的“五證”之一的居民才能夠享受這項政策，這意味著沒有相關證件以及本地戶籍的貧困群體，是不能享受這項政策的。在廣州市以前實行的醫(yī)療救助方面，更多的則是針對城市特困人群的，例如 《廣州市慈善醫(yī)院關于城鎮(zhèn)特困人員重大疾病醫(yī)療資助試行辦法》、 《廣州市困難群眾醫(yī)療救助試行辦法》等，其救助對象均是本地戶口的特困人員，社會救助政策的制定明顯存在行為取向層面的特殊主義。

（二）現代的制度性理念

（1）結構主義貧困觀。結構主義貧困觀認為個體的貧困并不僅僅是因為個人的因素，而主要是因為社會結構、社會制度以及社會政策存在問題導致的，要解決社會的貧困問題，需要調整社會結構，建立適當的社會制度，修改社會政策等。廣州市人民政府辦公廳在2012年8月31日下發(fā)了 《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》，其中第二條規(guī)定醫(yī)療救助對象包括以下人員：在本市大中專院校就讀的非本市戶籍困難學生；在定點醫(yī)療機構治療疾病，造成家庭經濟特別困難、影響基本生活的本市居民。這表明廣州市政府已經開始轉變理念，認為困難群體之所以會陷入生活困境，社會需要負一定的責任。

（2）公民權利本位思想。目前，廣州市政府在修改社會救助制度時已經改變了理念，對于社會救助制度做出了許多更改。 《中共廣州市委廣州市人民政府關于推進民生幸福工程的實施意見（2012年9月19日）》 （下稱 《意見》）提出， 要拓展生育保險保障范圍，以及建立以租為主的住房保障體系，城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭保障性住房輪候時間不超過5年。同時， 《中共廣州市委廣州市人民政府關于全面推進新型城市化發(fā)展的決定 （2012年9月19日）》 （下稱 《決定》） 在指導思想中也提出，要以人為本，民生幸福是城市發(fā)展的最高追求，要把促進人的全面發(fā)展作為城市工作的出發(fā)點和落腳點。 《意見》與 《決定》都體現出廣州市政府在制定社會救助制度時理念上的轉變，社會救助不再是單純的補救性措施，而是公民本身應當享有的權利。把社會救助列入公民基本權利的范圍，是社會救助制度轉型的一個重要標志。

（3）行為取向層面的普遍主義。行為取向層面的普遍主義是指，只要是我國的社會成員，就可以獲得國家和社會的救助。 《意見》中提出，要擴大失業(yè)保險覆蓋面，提高工傷保險保障水平，使更多人能夠享受到國家和政府的社會救助服務。在2012年9月1日開始實施的 《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》中，列出了九種醫(yī)療資助對象，其中既有最低生活保障對象、低收入困難家庭成員，也有在廣州市大中專院校就讀的非本市戶籍困難學生，還包括在定點醫(yī)療機構治療疾病，造成家庭經濟特別困難、影響基本生活的廣州市居民。從該試行辦法的資助對象界定中可以看出，廣州市在制定社會救助政策時，已經針對全市的居民，體現出行為取向層面上的普遍主義。

二、角色轉型：從傳統(tǒng) “大政府”到現代 “小政府”

（一） “一手包辦”：傳統(tǒng)政府的角色扮演

目前，在廣州市社會救助中的某些服務領域，政府承擔著全部的責任。例如廣州市對于流浪乞討人員的救助是依照 《廣東省城市生活無著的流浪乞討人員救助管理規(guī)定》，其第六條規(guī)定：省民政部門負責全省流浪乞討人員救助管理工作，各級民政部門或救助站不得將流浪乞討人員運送至行政區(qū)域邊界棄之不管，須跨省接領的，由省民政部門或救助站按規(guī)定辦理，省內各市之間接領的，由各地級以上市民政部門或救助站負責。對于流浪乞討人員的救助，目前仍然是由政府部門全面負責。而在廣州市自己出臺的相關政策中，也有 “大政府”角色扮演的體現，例如 《廣州市城市廉租住房保障制度實施辦法 （試行）》中規(guī)定，關于廉租住房實施、申請受理、審核等工作完全由政府負責，由政府的各個職能部門分工合作，完成整個廉租住房的工作?？梢哉f，這兩項政策，是 “大政府”角色扮演的明顯表現：由上級政府統(tǒng)一協(xié)調調度，制定政策，下屬各級政府職能部門依照政策規(guī)定，開展工作，整個過程完全由政府執(zhí)行，不需要其它組織的介入。

（二） “大政府”角色扮演的弊端

在2011年廣州市首批經濟適用房申請家庭審核中，曾出現了46戶家庭由于不符合經濟適用房申請條件而被取消資格。在這些被取消資格的家庭中，有的家庭甚至在已經擁有豪華小轎車的同時居然還擁有經濟適用房的 《準購證明》。出現這種問題的原因在于，對于經濟適用房申請家庭的審核完全是由政府部門承擔，而有的家庭在數年前便已取得 《準購證明》，在過去的幾年中，這些家庭的經濟條件可能已經發(fā)生了巨大變化，但是政府沒有足夠的人力物力在這段時間對這些家庭進行跟蹤審核，無法實時掌握這些家庭的經濟情況，這也是 “大政府”角色扮演中的一個弊端的突出代表。隨著社會結構越來越復雜，政府已經不可能完全靠自身的力量去滿足社會所有困難群體的基本生活需求， “大政府”的角色扮演已經不能適應社會的發(fā)展。

（三） “大政府”向 “小政府”角色轉型的必要性

在上世紀90年代中后期，社會上各方面呼吁政府建立多元主義社會救助制度的聲音越來越多，中央政府也對社會救助制度的改革越來越重視。在 《決定》中，廣州市提出要完善社會管理體系，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，形成科學有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織，發(fā)揮社會組織參與社會管理、提供公共服務的作用，培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才，完善政府購買服務工作機制。從這項決定中可以看出，廣州市政府已經發(fā)現 “大政府”角色扮演所存在的弊端，并且已經開始修訂相關政策，從 “大政府”角色扮演向福利多元主義的政府角色扮演轉型。

（四）福利多元主義理念下現代政府的角色扮演

福利多元主義認為，社會救助應當由家庭、市場和國家共同承擔，三者之間是一種相互補充的關系。只有當家庭、市場和國家三者共同正常運作時，才可以為社會弱勢群體提供穩(wěn)定、有效的社會救助。廣州市政府也出臺了相關政策建立多元主義的社會救助制度，在 《意見》中，廣州市提出要提升社區(qū)服務專業(yè)化水平，大力推行“社工+義工 （志愿者）”的聯(lián)動服務模式?？梢钥闯觯覈诟淖兩鐣戎姓慕巧ㄎ?，從 “一手包辦”的倡導者逐漸轉變?yōu)槎嘣髁x的倡導者，提倡由多方共同承擔社會救助，從傳統(tǒng)的 “大政府”轉變?yōu)楝F代化的 “小政府”，以達到建立現代化社會救助的目的。

三、社會工作方法的引入：社會救助方法發(fā)展的新趨勢

（一）社會救助中社會工作方法的引入

2010年底，廣州市在兩年社會工作試點項目的基礎之上，另外選擇了20個街道作為開展家庭綜合服務中心的試點，希望能夠通過引進專業(yè)社會工作服務的方式，將社會工作引進居民社區(qū)。目前，廣州市的家庭綜合服務中心承擔的社會救助服務包括：協(xié)助社區(qū)內的低保戶整合社會資源、協(xié)助他們了解相關政策法規(guī)、幫助他們聯(lián)系相關部門、保障低保戶的權益。

在失業(yè)救助方面，目前廣州市的家庭綜合服務中心所開展的失業(yè)救助服務主要有兩種，一是社工通過開展就業(yè)輔導服務，失業(yè)人員通過就業(yè)輔導掌握一定的就業(yè)技能，實現再就業(yè)。另一方面社工也會積極聯(lián)系需要招聘員工的企業(yè)，把這些招聘信息傳達給社區(qū)內的失業(yè)人員，充當企業(yè)與失業(yè)人員之間的橋梁。在流浪乞討人員救助方面，目前因為經費和場地上的不足，廣州市沒有家庭綜合服務中心開展流浪乞討人員救助的服務，但這并不代表在流浪乞討人員救助中沒有引進專業(yè)社會工作方法。在對現行流浪乞討人員救助管理政策修改的研究中，就有學者提出需要建立專業(yè)的救助隊伍，需要有專業(yè)社會工作者對流浪乞討人員提供專業(yè)服務，協(xié)助他們脫離困境。

（二）失業(yè)救助中社會工作方法的引入

目前，失業(yè)救助中的社會工作主要是通過整合社會資源和就業(yè)輔導幫助失業(yè)人員。通過社會工作者對就業(yè)信息的整合，可以讓失業(yè)人員快速地尋找到自己感興趣的工作，而通過社會工作者對失業(yè)人員的評估和推薦，用人單位也可以迅速找到適合自己的人才，在這一方面，社會工作者是失業(yè)人員與用人單位之間有效溝通的媒介。就業(yè)輔導方面，目前廣州市的家庭綜合服務中心開展的輔導主要是一些基礎知識的培訓以及講座，讓失業(yè)人員掌握更多地就業(yè)技能，增強自身的能力素質，具備再就業(yè)的能力，能夠擺脫失業(yè)的生活困境。但社工也反映在社區(qū)內，有一些本地人因為自己可以獲得村子里的分紅，或者父母經濟條件較好，導致出現不愿意工作、多次介紹工作都失敗或者啃老族的現象。對于這種失業(yè)人員，社工會通過個案或者小組的形式，通過認知行為治療修正他們的擇業(yè)觀念和重建就業(yè)規(guī)劃?？梢哉f，專業(yè)社會工作這一座橋梁，是失業(yè)救助服務能夠取得成效的一個重要因素。

（三）災害救助中社會工作方法的引入

在近幾年中，最具代表性的災害救助工作就是2008年汶川地震救助工作。在災害救助中，社會工作主要分為困境分析、安撫疏導和認知重建三個階段。

1.困境分析。專業(yè)社會工作介入災害救助，首先需要了解服務對象，即受災的群眾所面臨的困境。在遭遇重大災害后，受災群眾面對突如其來的巨大變化，失去物質財富的痛苦，失去正常生活環(huán)境的痛苦，甚至是失去親人的痛苦，這些困境所帶來的壓力會讓受災群眾在生理和心理上都出現一定的狀況。在社會工作介入災害救助工作中時，首先需要對服務對象的困境進行準確的分析，了解服務對象所面臨的困境，才能開展有效的專業(yè)救助工作。

2.安撫疏導。在災害發(fā)生后，受災群眾會陷入一種情緒情感混亂的狀態(tài)。在這個階段，社會工作者應當對服務對象進行情緒情感支持、疏導，安撫服務對象的情緒，從心理層面上讓服務對象盡快平靜下來。在生理層面上，社會工作者需要協(xié)助服務對象盡快建立一個安全的生活環(huán)境。一個能夠讓服務對象感覺安全的生活環(huán)境可以使其盡快平穩(wěn)下來。

3.認知重建。災害會打破原有的社會組織結構，可能會導致服務對象與其他社會成員產生沖突、矛盾，社會工作者需要協(xié)助其緩解壓力，降低沖突和矛盾產生的可能性。同時，在協(xié)助服務對象重建階段，社會工作者應當幫助服務對象重建人際交往系統(tǒng)，通過重建微觀層面的家庭以及中觀層面的社區(qū)鄰里的人際關系，協(xié)助服務對象轉移生活目標，走出困境。在宏觀層面的社會系統(tǒng)中，社會工作者需要幫助服務對象整合其所擁有的社會資源，增強其應對環(huán)境變化的能力。

（四）流浪乞討人員救助中社會工作方法的引入

1.機構服務。從2003年8月起，廣州市陸續(xù)投入近千萬元，建立了5個救助站和14個救助咨詢接待點，建立引導救助、即時救助、晝夜救助和流動救助等 “主動救助”方式。在現實情況中，多數流浪乞討人員自身不愿意接受救助，而工作人員又不得強行將其安置在救助站。另一方面，對城市流浪乞討人員的救助是一項臨時性的救助，受助人員只能夠在救助站內停留10天，10天之后受助人員就必須離開救助站。專業(yè)社會工作將有助于緩解這種狀況。對于救助站內的受助人員，社會工作者可以為其尋找社會資源，幫助其解決目前的生活困境。同時，對于一些因為各種原因不愿意返回戶籍所在地或者流出地的受助人員，社會工作者也可以通過專業(yè)方法對其進行疏導。此外，由于政府方面沒有足夠的人力，無法承擔被送返的人員的后續(xù)相關工作，社會工作者可以聯(lián)系流浪乞討人員流出地的社會工作機構，提供一定的服務，為其減輕政府的負擔。

2.外展服務。除了救助站服務外，對城市內流浪乞討人員的救助也需要外展服務的支持。廣州市救助站與相關部門聯(lián)系，建立多支流浪救助外展服務隊，主要任務是協(xié)助、勸導廣州市區(qū)內的流浪乞討人員前往救助站。目前，廣州市對于流浪乞討人員救助外展服務的主要承擔者是公安和城管，這兩者的性質決定了其在外展服務中并不能取得良好的效果。因此，需要建立一支擁有專業(yè)社會工作人員的外展服務隊，社會工作對于受助對象接納、非評判的價值觀能夠令專業(yè)社會工作者與受助人員建立專業(yè)關系，取得受助對象對于社會工作者的信任，通過專業(yè)知識理論解決受助對象的實際問題，才能夠使流浪乞討人員救助的外展服務取得良好的效果。

四、結論

我國現行社會救助制度的改革已經初見成效，但是在制定理念、相關的細則以及操作方法等方面還不能完全適應目前社會的發(fā)展速度。

第一，現代制度性理念改變社會救助性質。立法的理念是一項法律制度的基礎，我國社會救助的理念從傳統(tǒng)的 “補救性”理念轉變?yōu)楝F代制度性理念，是社會救助改革的基礎與開始。

第二，福利多元主義政府角色扮演提升社會救助質量。政府對自己的角色扮演進行轉型，同時政府倡導社會上的個體以及社會組織共同承擔社會救助的責任。多方的介入與合作，才能夠建立一個更加完善、更加全面的現代化社會救助體系。

第三，專業(yè)社會工作方法的引入。在社會救助中引入專業(yè)社會工作方法，使社會救助不再僅僅是簡單地從物質方面提供救助，還可以從服務層面提供救助。通過專業(yè)社會工作服務，能夠重建受助對象的自我認知以及未來規(guī)劃，使其能夠依靠自己的力量脫離生活困境?？梢哉f，引入專業(yè)社會工作方法的社會救助，是一個能夠從生理與心理上完善救助對象社會官能的現代化救助。