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（南京師范大學(xué) 江蘇南京 210023）

1997年12月31日，教育部《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法》（教審［1997］2號）第一次以專項制度的形式將高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計明確為一項常規(guī)性工作。經(jīng)過近二十年的開展，高校經(jīng)濟責(zé)任審計工作在審計內(nèi)容、審計方法、審計步驟、審計要求等方面逐步規(guī)范。而作為經(jīng)濟責(zé)任審計核心內(nèi)容之一的經(jīng)濟責(zé)任界定仍然是高校中層干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作中的難點之一。

隨著高等教育的發(fā)展和高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)違規(guī)案件不斷、金額觸目驚心、涉及范圍越來越廣。因此正確界定經(jīng)濟責(zé)任不管是對提升審計實務(wù)，還是促進高校干部廉政建設(shè)都具有重要意義。

一、高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計涵義

（一）高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的來源

高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任來源于權(quán)力的賦予。根據(jù)《高等教育法》第四十一條，作為高等學(xué)校的法定代表人校長“……任免內(nèi)部組織機構(gòu)的負(fù)責(zé)人”。被任免的內(nèi)部組織機構(gòu)負(fù)責(zé)人即為高校中層干部，他們具體執(zhí)行和承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和責(zé)任。這種委托與受托關(guān)系形成了高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的來源。

（二）高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的涵義

《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》（以下簡稱《內(nèi)審實務(wù)指南第4號》）第五章明確指出，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動真實性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。就該定義而言，經(jīng)濟責(zé)任的涵義有三個方面：一是屬于職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)；二是職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)履行但未盡職履行的責(zé)任；三是未盡職履行職責(zé)而導(dǎo)致的經(jīng)濟方面出現(xiàn)的不良后果。因此經(jīng)濟責(zé)任相應(yīng)的就是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟管理職責(zé)和義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不良后果。

二、高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任界定難的原因

（一）管理體制先天不足。內(nèi)部審計部門屬于單位內(nèi)部職能單位，內(nèi)審人員職稱、職務(wù)、福利、待遇等均受本單位管理。而高校內(nèi)部的職稱委員會、職務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組等涉及個人的各種評審組織多由單位內(nèi)部中層干部和相關(guān)高級專業(yè)人員組成，一定程度上影響了內(nèi)審人員在經(jīng)濟責(zé)任審計過程中真實、客觀地界定被審計對象的經(jīng)濟責(zé)任。

（二）管理制度不夠健全。高校中，除了財務(wù)處、資產(chǎn)處、基建處等直接管理國有資產(chǎn)職能部門，在崗位職責(zé)上對中層領(lǐng)導(dǎo)干部有相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任要求外，其他絕大部分職能部門以及院、系、所等的負(fù)責(zé)人崗位職責(zé)大都沒有提及經(jīng)濟責(zé)任，聘任書也僅明確聘任的職務(wù)和崗位。

（三）責(zé)任界定缺乏標(biāo)準(zhǔn)。實務(wù)中，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定缺乏統(tǒng)一的、可操作性強的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，導(dǎo)致難以依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定采集證據(jù)從而對被審計對象的經(jīng)濟責(zé)任進行界定。

（四）經(jīng)濟責(zé)任界限不清。高校職能部門、學(xué)院、系所正、副職共同行使經(jīng)濟管理職權(quán)，實行的是正職全面負(fù)責(zé)、副職分管的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過經(jīng)濟責(zé)任審計取證以明確界定是集體責(zé)任與個人責(zé)任、主觀原因與客觀原因、玩忽職守與工作失誤難度較大，即使界定也難以精確，比較模糊，做到客觀公正有一定的難度。

（五）審計過程配合不夠。被審計單位和對象所提供的資料的真實、完整是界定經(jīng)濟責(zé)任是否客觀公正的基礎(chǔ)。但由于種種原因，被審計對象所提供的資料或情況往往有所隱瞞或不夠真實。

（六）審計隊伍自身原因。很多高校專職審計人員較少，完成審計任務(wù)僅僅是走過場；有些審計人員專業(yè)知識不夠，審計技能不強，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致經(jīng)濟責(zé)任審計不全面、重點不突出、證據(jù)不充分，致使審計界定證據(jù)缺乏。

三、如何做好經(jīng)濟責(zé)任界定

（一）高校管理層。作為高校管理層，應(yīng)當(dāng)：

1.完善高校領(lǐng)導(dǎo)干部管理制度，明確中層干部經(jīng)濟責(zé)任。高校管理層應(yīng)當(dāng)在“頂層設(shè)計”上進一步完善、細(xì)化財務(wù)、資產(chǎn)管理、基建等國有資產(chǎn)管理職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，明確其責(zé)任范圍、職務(wù)權(quán)限；根據(jù)工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)特點、管理要求等合理劃分院、系、所、控股企業(yè)等負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任，并在職務(wù)聘書中明確列示。

2.配合內(nèi)審部門加強審計宣傳。高校應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費、人員、物資等資源配置上支持內(nèi)審部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，利用高校網(wǎng)絡(luò)、校報等管理平臺加大審計宣傳力度，普及審計工作性質(zhì)、目的、標(biāo)準(zhǔn)、要求、紀(jì)律等審計知識，取得廣大教職員工、部門領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的了解、理解和配合。

（二）內(nèi)審部門和人員。作為內(nèi)審部門和人員。應(yīng)當(dāng)：

1.弄清楚高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的分類。經(jīng)濟責(zé)任審計是中國特有的審計制度，是現(xiàn)代審計制度在我國實現(xiàn)的一種創(chuàng)新，在分類上還沒有形成真正的審計理論和制度體系。高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任可按以下兩個層面進行分類：

（1）制度層面。2009年9月1日實施的《內(nèi)審實務(wù)指南第4號》將高校領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任分為：直接責(zé)任、主管責(zé)任。2011年2月17日發(fā)布的《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任審計工作的通知》（以下簡稱 《教育部通知》）將高校領(lǐng)導(dǎo)干應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此不管從是法規(guī)效力看，還是從實施的時間來看，高校中層干部經(jīng)濟責(zé)任都應(yīng)當(dāng)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（2）實務(wù)層面。大致可以分成以下幾類：①收入合法性、完整性責(zé)任；②支出的合法性、效益性責(zé)任；③固定資產(chǎn)的安全性、完整性責(zé)任；④內(nèi)控制度建立的科學(xué)性、健全性和執(zhí)行的有效性；⑤重大經(jīng)濟決策的規(guī)范性、效益性；⑥廉潔自律情況，包括被審計對象、本門領(lǐng)導(dǎo)班子廉潔自律情況。

2.把握好經(jīng)濟責(zé)任范圍。高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任范圍，不管是從制度層面來看還是從實務(wù)層面來看，都應(yīng)當(dāng)把握好“一個中心兩個基本點”：以“權(quán)力”為中心，即被審計對象所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，僅限于與其擁有或行使權(quán)力有關(guān)的活動所產(chǎn)生的后果 （包括良好的或合規(guī)的和不好的或違規(guī)的）；以“時間性”、“經(jīng)濟性”為基本點，即被審計對象僅對屬于任期內(nèi)的且具有經(jīng)濟屬性的責(zé)任負(fù)有承擔(dān)義務(wù)。因此，權(quán)力、時間性、經(jīng)濟性是經(jīng)濟責(zé)任范圍界定的三要素，缺一不可。

3.確定好經(jīng)濟責(zé)任界定證據(jù)的采集途徑。

（1）崗位職責(zé)或任職書。就高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部任職時，崗位職責(zé)明確的應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟管理責(zé)任或其聘任時明確的經(jīng)濟責(zé)任而言，前者由于有明確的書面責(zé)任要求，在具體經(jīng)濟責(zé)任界定時容易把握和決定，而后者較為困難，原因是目前高校頒給中層干部的任職書或任職文件上普遍未明確其履行管理職能時需要完成或承擔(dān)具體的經(jīng)濟責(zé)任，這是導(dǎo)致目前經(jīng)濟責(zé)任難以界定的原因之一。

（2）工作計劃和工作總結(jié)。部處院所工作計劃都是圍繞學(xué)校中心工作制定的詳實、可完成的事務(wù)，在實際工作中具有較強的可操作性和考核性，將工作計劃對照工作總結(jié)，結(jié)合經(jīng)審定的經(jīng)濟事項，可界定被審計對象對相關(guān)經(jīng)濟事項的后果是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。

（3）具體的有關(guān)資料。這些資料包括財務(wù)會計記錄、合同協(xié)議、會議記錄、管理制度、工作總結(jié)等。特別是財務(wù)會計記錄、資產(chǎn)管理記錄，完整、系統(tǒng)地記錄著被審計單位的經(jīng)濟活動行為，是對財務(wù)收支、經(jīng)濟管理進行審計所要依賴的重要資料。通過這些記錄，可以對被審計單位的財務(wù)收支行為的合法性、效益性和管理活動的規(guī)范性作出判斷，有助于分清責(zé)任人應(yīng)擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任。

（4）紀(jì)檢、監(jiān)察部門提供有關(guān)經(jīng)濟紀(jì)律執(zhí)行情況的線索。這樣可以把經(jīng)濟責(zé)任審計工作與審計監(jiān)督、組織監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等有機結(jié)合起來，形成優(yōu)勢互補，協(xié)同運作，逐步建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行約束與監(jiān)督機制。

（5）近期的外部審計結(jié)果。借鑒近期外部審計結(jié)果，利用外部審計專家的專業(yè)性和權(quán)威性，可以保證經(jīng)濟責(zé)任審計中不遺漏重要經(jīng)濟事項，減少重復(fù)審計、降低審計風(fēng)險、節(jié)約審計資源和成本。但借鑒外部審計結(jié)果時需評價其相關(guān)性、可靠性、充分性。

4.堅持好經(jīng)濟責(zé)任界定的原則。準(zhǔn)確界定經(jīng)濟責(zé)任有利于保證審計評價的客觀性、公正性、合理性、恰當(dāng)性，有利于確保審計報告質(zhì)量、維護審計威信、樹立審計形象，有利于干部管理部門對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核、任免、獎懲。

（1）客觀性原則。①事實描述應(yīng)當(dāng)清楚，重要事項應(yīng)當(dāng)重點說明。清楚、客觀的反映當(dāng)事人職責(zé)和義務(wù)的履行情況，是進行責(zé)任界定的原始基礎(chǔ)。②界定程序應(yīng)當(dāng)合法，界定手續(xù)應(yīng)當(dāng)完備。程序合法、手續(xù)完備的界定過程客觀地反映了經(jīng)濟責(zé)任的界定軌跡，是正確進行經(jīng)濟責(zé)任界定的保障，同時也為復(fù)核工作保留了充分依據(jù)，有助于確保審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險。

（2）謹(jǐn)慎性原則。①證據(jù)應(yīng)當(dāng)確鑿。審計證據(jù)之間應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、相互印證，具備相關(guān)性、可靠性、充分性、合法性屬性，經(jīng)推演能夠反映高校中層干部的經(jīng)濟責(zé)任形成過程。②引用規(guī)定應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)。精準(zhǔn)引用規(guī)定能夠不夸大、不縮小、客觀明確地說明被審計對象承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的原因。③規(guī)范使用界定語言。經(jīng)濟責(zé)任界定語言不得出現(xiàn)“至少承擔(dān)”、“可能還要承擔(dān)”、“也許還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)”等似是而非詞語。④審計人員自身應(yīng)當(dāng)具有良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守，做到責(zé)任界定不帶個人色彩。

（3）對稱性原則。①責(zé)任對象對稱。對某一經(jīng)濟事項的責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確指出是前任負(fù)責(zé)人、現(xiàn)任負(fù)責(zé)人、集體、個人還是其他責(zé)任人，另外還應(yīng)注意在特定歷史時期發(fā)生的經(jīng)濟事項其發(fā)生的特殊性。②責(zé)任范圍對稱。被審計對象由于職責(zé)所限可能是具體政策的制定者，也可能是執(zhí)行者，對于某個經(jīng)濟問題的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分是否屬于被審計對象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，客觀界定其經(jīng)濟責(zé)任。③責(zé)任大小對稱。被審計對象履行職責(zé)和義務(wù)而產(chǎn)生的不良后果情節(jié)有輕有重、危害程度有大有小，被審計對象所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其相適應(yīng)，特別應(yīng)當(dāng)界定產(chǎn)生的原因與責(zé)任人的主客觀的善惡意關(guān)系。

5.提高審計人員職業(yè)勝任能力。內(nèi)審部門應(yīng)重視審計隊伍的專業(yè)知識提升、職業(yè)道德培養(yǎng)，強化審計人員責(zé)任意識、風(fēng)險意識，以提高職業(yè)勝任能力和經(jīng)濟責(zé)任審計的質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟責(zé)任界定的審計風(fēng)險。

6.依法界定經(jīng)濟責(zé)任。按照《教育部通知》第三條“依法界定審計內(nèi)容”的要求，高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任要“以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本單位財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎(chǔ)”，嚴(yán)格依法界定。

高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的界定，除了牢牢領(lǐng)會其深刻涵義、弄清其分類、把握好其分類、堅持好原則外，還必須做好審計資源分配，明確審計目標(biāo)、審計步驟，采用有效的審計方法、審計程序，嚴(yán)格開展復(fù)核工作，強化責(zé)任心，這樣不管是從具體的財務(wù)收支、資產(chǎn)管理等具體的經(jīng)濟事項方面，還是從宏觀的經(jīng)濟政策的決策、執(zhí)行方面，對高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的界定才能做到相對客觀、公正、準(zhǔn)確。