任琳

2014年11月15～16日， 二十國(guó)集團(tuán)（G20）第九次峰會(huì)在澳大利亞布里斯班舉行?；仡欉^(guò)去歷次峰會(huì)的成果，G20業(yè)已成為全球最重要的經(jīng)濟(jì)治理與協(xié)調(diào)平臺(tái)之一。

緊扣時(shí)代背景，順勢(shì)而生

G20產(chǎn)生在一個(gè)新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局之下。全球性的金融危機(jī)爆發(fā)后，傳統(tǒng)的世界經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制失效，需要一個(gè)全新的、可以給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)穩(wěn)定預(yù)期的危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。再者，各國(guó)之間經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比已發(fā)生了顯著變化。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，以中國(guó)為代表的E11國(guó)家（G20內(nèi)除了發(fā)達(dá)國(guó)家及群體之外的11個(gè)新興國(guó)家）成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新焦點(diǎn)。以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為依托，這些新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家開(kāi)始成為應(yīng)對(duì)和治理全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要力量。一方面，新興國(guó)家需要一個(gè)新的組織平臺(tái)，能夠給予其一定的發(fā)言權(quán)，從而更好地體現(xiàn)其利益訴求；同時(shí)，新興國(guó)家也積極地為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)籌集全球公共產(chǎn)品出力。另一方面，傳統(tǒng)大國(guó)特別是美國(guó)意識(shí)到，沒(méi)有新興國(guó)家等其他力量的注入，全球性的危機(jī)就難以得到遏制，有序的全球經(jīng)濟(jì)治理就難以實(shí)現(xiàn)。出于這個(gè)意義上的考慮，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在客觀現(xiàn)實(shí)面前不得不推動(dòng)G20這樣一個(gè)囊括了傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家在內(nèi)的新治理平臺(tái)的誕生。

戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、世界貿(mào)易組織（WTO）構(gòu)成了治理世界經(jīng)濟(jì)的三大支柱。借助這三大組織平臺(tái)，世界經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)維持了秩序，為各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了穩(wěn)定的外部環(huán)境，但同時(shí)也確定了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)秩序中的主導(dǎo)權(quán)。相對(duì)以往由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的組織平臺(tái)，G20的成員國(guó)結(jié)構(gòu)更具代表性，在危機(jī)時(shí)期的影響力更大。G20是一個(gè)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)，囊括世界主要的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家群體，遵循協(xié)商一致的議事原則，最大程度地協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)，是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)主要國(guó)家之間存在的新型國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系的集中體現(xiàn)。這里還有一些數(shù)字，可以說(shuō)明G20的潛在影響力：成員國(guó)人口占全球的2/3，GDP占全球的85%，貿(mào)易占全球的80%。

危機(jī)應(yīng)對(duì)成績(jī)斐然，改革承諾兌現(xiàn)伴有波折

隨著全球經(jīng)濟(jì)格局的變化，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，提供全球公共產(chǎn)品，協(xié)同應(yīng)對(duì)全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。截至2014年，G20成員國(guó)為世界貢獻(xiàn)了80%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，新興國(guó)家在貢獻(xiàn)大部分增長(zhǎng)額的同時(shí)還在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候保持了相對(duì)較高的增長(zhǎng)速度。僅中國(guó)一國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率就超過(guò)了30%。而G20作為全球經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與治理的重要平臺(tái)，集合了新興國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家合力，打造了南北國(guó)家合作對(duì)話(huà)的重要局面，為全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響的消褪發(fā)揮了不可忽視的作用。中國(guó)政府還將“積極參與二十國(guó)集團(tuán)等全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制合作”寫(xiě)入第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要。

回顧G20的九次峰會(huì)，發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家圍繞以危機(jī)應(yīng)對(duì)為重心的諸多議題，開(kāi)展了多次對(duì)話(huà)，新興國(guó)家為全球經(jīng)濟(jì)治理做出了諸多貢獻(xiàn)，兌現(xiàn)了不少承諾。但同時(shí)也存在著歐美國(guó)家拒絕落實(shí)IMF和WB份額改革承諾的現(xiàn)象?？傮w來(lái)看，作為危機(jī)應(yīng)急機(jī)制而產(chǎn)生的G20治理平臺(tái)，在應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)、協(xié)調(diào)各國(guó)財(cái)政政策、增加經(jīng)濟(jì)治理融資、加強(qiáng)IMF等傳統(tǒng)治理組織活力、協(xié)調(diào)南北國(guó)家對(duì)話(huà)等方面都發(fā)揮了重要作用。

議題調(diào)整，危機(jī)過(guò)后華麗轉(zhuǎn)身？

歷史來(lái)看，G20在議題設(shè)定上隨全球經(jīng)濟(jì)的最新形勢(shì)而變，及時(shí)體現(xiàn)相應(yīng)階段各成員國(guó)最感利益攸關(guān)的事情。作為危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，該組織最初的宗旨被設(shè)定為推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家之間的合作，籌集更多的全球公共產(chǎn)品，共同抵御國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。危機(jī)過(guò)后，如何實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)急機(jī)制向常規(guī)機(jī)制的轉(zhuǎn)型，是G20目前面臨的最為緊迫的問(wèn)題。沒(méi)有了強(qiáng)烈的危機(jī)應(yīng)對(duì)需要，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)IMF、WB份額改革的動(dòng)力不足，G20框架下發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家之間的凝聚力變?nèi)趿恕Ｔ谶@種情況下，該如何繼續(xù)維系兩者同在G20之船的那種“同舟共濟(jì)”的精神呢？

一個(gè)治理機(jī)制維持生命力的關(guān)鍵在于能夠把握成員國(guó)的切實(shí)關(guān)切，討論成員國(guó)認(rèn)為最為利益攸關(guān)的議題。危機(jī)時(shí)期，成員國(guó)關(guān)心的是危機(jī)應(yīng)急；危機(jī)過(guò)后，議題的調(diào)整就顯得非常有必要。如何在危機(jī)相關(guān)議題向常規(guī)化議題過(guò)渡的過(guò)程中避免G20進(jìn)入“休眠”狀態(tài)、維持其作為全球協(xié)作和治理核心平臺(tái)的活力呢？在今年的布里斯班峰會(huì)上，澳大利益作為主辦方倡導(dǎo)G20以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)和抗風(fēng)險(xiǎn)”為核心主題，緊扣當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長(zhǎng)的中心關(guān)注。可見(jiàn)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型的一種方式是通過(guò)豐富治理機(jī)制關(guān)注的議題內(nèi)容，超越單純金融危機(jī)治理和應(yīng)對(duì)的范疇，例如加入基礎(chǔ)設(shè)施投資等、推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、全球環(huán)保合作等新議題。當(dāng)然，這也會(huì)使G20面臨與傳統(tǒng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織功效重疊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要思考如何予以應(yīng)對(duì)，以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)作而非簡(jiǎn)單重疊。

2014年2月，各國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)把全球經(jīng)濟(jì)五年內(nèi)增長(zhǎng)計(jì)劃預(yù)定為2%，布里斯班峰會(huì)上又被明確為2.1%，這是歷史上諸多峰會(huì)中首次設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)值，可見(jiàn)全球增長(zhǎng)已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的議題，也是危機(jī)后G20可以有所作為的突破點(diǎn)之一。還有哪些議題可以維持危機(jī)后各成員國(guó)對(duì)G20的向心力呢？歸納起來(lái)大概有以下幾種：全球長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題；增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力；金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；發(fā)展與就業(yè)等基礎(chǔ)性福利相關(guān)議題；全球反腐、網(wǎng)絡(luò)安全治理等全球治理新熱點(diǎn)。

機(jī)制成長(zhǎng)，維系組織活力

G20轉(zhuǎn)型過(guò)程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。為了應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型的需求，除了轉(zhuǎn)變議題偏好，還有一些其他的相關(guān)性問(wèn)題需要各成員國(guó)給予充分關(guān)注和謹(jǐn)慎對(duì)待。

擴(kuò)員和效率。圍繞G20是否要擴(kuò)員，爭(zhēng)議很多。部分意見(jiàn)認(rèn)為G20維持現(xiàn)有成員的組織向心力和治理效率已經(jīng)是件很不容易的事情了，更不要提擴(kuò)員的事情。另有部分意見(jiàn)認(rèn)為G20如果不擴(kuò)員，就不能代表所有的新興國(guó)家，缺乏成員的代表性，所以G20要成為開(kāi)放的平臺(tái)就必須擴(kuò)員。實(shí)際上，開(kāi)放性與有效性向來(lái)是相互矛盾的一對(duì)變量，很難說(shuō)出孰輕孰重。單純開(kāi)放了多邊機(jī)制，很容易導(dǎo)致會(huì)議上各執(zhí)己見(jiàn)，治理效率下降。是否存在一種折中方案呢？有意見(jiàn)認(rèn)為，謹(jǐn)慎地?cái)U(kuò)員、增強(qiáng)代表性而非單純擴(kuò)大成員國(guó)范圍是比較理智的。一方面可以為G20治理機(jī)制獲取更多的權(quán)威性，另一方面也避免了簡(jiǎn)單粗放地?cái)U(kuò)大多邊數(shù)目，避免給G20治理平臺(tái)帶來(lái)低效率的困擾。

機(jī)制化問(wèn)題。一方面，制度化有一定的好處，能夠使治理平臺(tái)具有更明顯的形象定位（或者說(shuō)“標(biāo)簽”效應(yīng)），借此能夠提高組織運(yùn)作效率和方便實(shí)際政策落實(shí)。處在轉(zhuǎn)型階段的G20，可以從其他組織機(jī)制化程度高的優(yōu)點(diǎn)中尋求經(jīng)驗(yàn)參考。另一方面也要看到，提高機(jī)制化程度并非解決一切問(wèn)題的良藥。實(shí)際上，在形成階段，G20的優(yōu)點(diǎn)就在于它定位在搭建低機(jī)制化的平臺(tái)。G20呈現(xiàn)出一種多邊合作的新形式，通過(guò)組織多邊對(duì)話(huà)，進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，形成共識(shí)。以非正式性對(duì)話(huà)機(jī)制的形態(tài)存在，使G20具備了相當(dāng)大的靈活性，能夠在成員國(guó)之間創(chuàng)造一種對(duì)話(huà)、協(xié)商、協(xié)調(diào)的輕松氛圍。如果謀求機(jī)制化，就會(huì)涉及設(shè)立秘書(shū)處等問(wèn)題，各成員國(guó)就可能?chē)@秘書(shū)處設(shè)在哪里、誰(shuí)來(lái)主持工作、如何運(yùn)作等相關(guān)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不休，這反而可能破壞合作的氣氛。只有在向心力足夠強(qiáng)的時(shí)機(jī)下，強(qiáng)機(jī)制化才成為較優(yōu)選擇之一。如果為了機(jī)制化而機(jī)制化，反而會(huì)喪失政策靈活度，很可能是本末倒置。各治理平臺(tái)選擇不同的機(jī)制化程度，完全是隨不同的情景而變的，沒(méi)有惟一性的合理存在方式。

處理好與其他治理組織的關(guān)系。一方面，兩者可以相互補(bǔ)充。G20的成員國(guó)更具有代表性，除了發(fā)達(dá)國(guó)家，新興國(guó)家也參與其中，是現(xiàn)行治理秩序的重要補(bǔ)充。另一方面，G20是非正式性的協(xié)調(diào)平臺(tái)，在G20平臺(tái)上達(dá)成的協(xié)作意向只有借助其他成熟的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織才能更好地得以貫徹落實(shí)。然而，在協(xié)調(diào)與其他組織關(guān)系的過(guò)程中，依然存在著不少問(wèn)題，值得深思。例如，在危機(jī)影響開(kāi)始淡化后，國(guó)際金融體系改革進(jìn)程并不順利， 歐美拒絕兌現(xiàn)IMF、WB等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)組織中份額改革的承諾。

綜上，在中短期內(nèi)，G20若想維持其全球經(jīng)濟(jì)治理核心論壇的地位，就需要認(rèn)真對(duì)待、深入思考“危機(jī)過(guò)后，如何能夠把日子過(guò)好”的問(wèn)題。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）endprint