張業(yè)亮

11月20日晚，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表全國(guó)電視講話，宣布頒布總統(tǒng)行政命令，實(shí)施他醞釀已久的、被視為“大赦”的移民改革計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃，凡在美國(guó)居住五年以上、子女是美國(guó)公民或永久合法居民的非法移民，只要向政府登記、通過(guò)犯罪背景審查并愿意納稅，就可以申請(qǐng)暫留美國(guó)而不必?fù)?dān)心被驅(qū)逐出境，并可獲得工作許可。該計(jì)劃還把“大赦”的范圍擴(kuò)大到2012年6月實(shí)施的“延緩驅(qū)逐兒童時(shí)非法入境人員”項(xiàng)目，即把原規(guī)定的非法入境時(shí)間由2007年6月延長(zhǎng)至2010年1月，約30萬(wàn)兒童時(shí)期入境美國(guó)的非法移民因此受益，但他們的父母不在延緩遣返的范圍之內(nèi)。據(jù)估計(jì)，奧巴馬此舉將使約500萬(wàn)的非法移民、其中大部分是拉美裔獲得臨時(shí)合法居留地位，占美國(guó)現(xiàn)有非法移民的近一半。行政令還包括簡(jiǎn)化對(duì)外國(guó)高技術(shù)工人入境和逗留的簽證，進(jìn)一步加強(qiáng)美墨邊界安全和移民執(zhí)法，重點(diǎn)放在有犯罪記錄、與恐怖主義有聯(lián)系、黑幫和去年非法入境的人員身上等內(nèi)容。次日，奧巴馬在飛抵拉斯維加斯市為這一新政造勢(shì)時(shí)簽署了該行政命令。這一移民新政受到移民團(tuán)體、特別是拉美裔的支持，但奧巴馬繞過(guò)國(guó)會(huì)、運(yùn)用行政權(quán)修改移民法的做法在美政壇掀起軒然大波，并迅速成為民主、共和兩黨博弈的一個(gè)新焦點(diǎn)。

第二任期的優(yōu)先議程

在美國(guó)政治中，總統(tǒng)由于在第二任期不再關(guān)注連任問(wèn)題，因此可以把建立政治遺產(chǎn)、制定好的公共政策和獲得在歷史上受尊重的地位放在優(yōu)先議程。奧巴馬在中期選舉大幕拉上不久就不顧國(guó)會(huì)共和黨人的一再警告，強(qiáng)力推出移民新政，除了爭(zhēng)取拉美裔選票的選舉政治動(dòng)因外，通過(guò)移民法以根治美國(guó)移民制度弊端，并將之作為第二任期的重要政治遺產(chǎn)也是重要原因。

美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，同時(shí)又是非法移民主要目標(biāo)國(guó)。大量非法移民涌入美國(guó)，在對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來(lái)一系列嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，成為困擾美國(guó)移民政策制定的一大難題。戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)非法移民治理的政策主要是加強(qiáng)邊界安全、強(qiáng)化移民執(zhí)法，但效果不佳。上世紀(jì)80年代，里根政府和老布什政府通過(guò)移民法改革，赦免了一部分非法移民，反而導(dǎo)致更多的非法移民源源不斷地涌向美國(guó)。小布什政府時(shí)期，實(shí)施“邊界安全倡議”的非法移民政策，沿美墨2000英里邊界樹立隔離墻。從2005年到2008年，國(guó)會(huì)為實(shí)施該計(jì)劃撥款4億美元，但仍未能阻擋非法移民跨越西南邊界入境。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，非法移民人數(shù)持續(xù)超過(guò)合法移民，充分暴露美國(guó)移民制度的內(nèi)在困境。根據(jù)皮尤研究中心數(shù)據(jù)，美國(guó)非法移民的人數(shù)在1990年只有350萬(wàn)，到2007年迅速上升到1250萬(wàn)。在2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，由于部分非法移民離開美國(guó)，人數(shù)有所下降。2009年后又止跌回升，目前在1130萬(wàn)～1170萬(wàn)之間。聯(lián)邦政府每年用于遣返非法移民的費(fèi)用高達(dá)數(shù)十億美元。2014年6月爆發(fā)的美墨邊境移民危機(jī)再次暴露了美國(guó)移民制度的缺陷。因此，奧巴馬認(rèn)為美國(guó)的移民制度已經(jīng)“支離破碎”， 只有全面的移民法改革才能解決非法移民問(wèn)題。

奧巴馬就任總統(tǒng)后，于2010年首次就全面改革移民法提出倡議。2012年6月，奧巴馬簽署行政命令，允許約170萬(wàn)年輕的非法移民公開申請(qǐng)臨時(shí)工作和居住權(quán)。奧巴馬的這一移民新政對(duì)美國(guó)移民政策作了近數(shù)十年來(lái)最大的調(diào)整，為他贏得了主要是拉美裔的少數(shù)族裔的支持，在2012年總統(tǒng)選舉中，66﹪的拉美裔投了奧巴馬的票，使其得以成功連任。

奧巴馬連任后，除鞏固第一任期醫(yī)改法的成果外，還力圖在移民法改革上取得成就，把它作為第二任期國(guó)內(nèi)政策的最優(yōu)先議程和最重要的政治遺產(chǎn)。2013年1月，奧巴馬提出全面的移民法改革方案，其主要內(nèi)容是強(qiáng)化邊界安全和非法移民執(zhí)法，為已經(jīng)在美國(guó)的數(shù)百萬(wàn)非法移民提供獲得公民的途徑。2013年6月，參議院通過(guò)全面的移民法改革法案，但議案在共和黨控制的國(guó)會(huì)沒(méi)有絲毫進(jìn)展，眾議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)人還表示在2013年不會(huì)審議移民法改革議案。這促使奧巴馬轉(zhuǎn)而尋求通過(guò)總統(tǒng)行政命令的方式、實(shí)施“延緩遣返行動(dòng)”來(lái)解決非法移民問(wèn)題，今年6月美墨邊境移民危機(jī)進(jìn)一步促使奧巴馬這一政策轉(zhuǎn)變。從策略上來(lái)說(shuō)，奧巴馬此舉在于通過(guò)行政手段推進(jìn)移民法改革，同時(shí)迫使國(guó)會(huì)共和黨作出政策選擇：或是繼續(xù)阻撓移民法改革，從而突出共和黨不作為的形象，失去拉美裔的選票，或是與民主黨合作通過(guò)移民法改革法案。

選舉政治驅(qū)動(dòng)新政

奧巴馬這一移民新政受到移民團(tuán)體、特別是拉美裔和移民改革計(jì)劃支持者的歡迎，民調(diào)顯示，高達(dá)90%的已登記的拉美裔選民支持奧巴馬的移民新政。但此舉遭到國(guó)會(huì)共和黨人的強(qiáng)烈反對(duì)。

雖然國(guó)會(huì)共和黨也認(rèn)為美國(guó)的移民制度存在缺陷，需要改革，但在非法移民和修改移民法問(wèn)題上，兩黨存在分歧：共和黨把加強(qiáng)邊界控制作為移民法改革的重點(diǎn)，茶黨和保守派反對(duì)非法移民合法化，而民主黨則把為非法移民提供公民身份路徑放在首位。在奧巴馬移民新政上，兩黨爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是奧巴馬是否擁有繞過(guò)國(guó)會(huì)修改移民法的權(quán)力。

兩黨圍繞奧巴馬移民新政的爭(zhēng)議，從表面上看是圍繞該行政命令的合法性問(wèn)題，其深層的原因在于受選舉政治的驅(qū)動(dòng)。近十多年來(lái)，拉美裔、亞裔人口迅速增長(zhǎng)并在美國(guó)選舉政治中的作用增大，在重塑美國(guó)政治地圖的同時(shí)，也使得非法移民問(wèn)題與美國(guó)的政黨和選舉政治緊密交織。多數(shù)拉美裔、亞裔在選舉中傾向于投民主黨候選人的票，成為民主黨核心選民聯(lián)盟的主要選民團(tuán)體，這使得民主黨在近兩次總統(tǒng)選舉中取得勝利。奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的民主黨在經(jīng)歷今年中期選舉慘敗后，頒布非法移民令在于進(jìn)一步向拉美裔顯示，民主黨致力于解決千百萬(wàn)非法移民面臨的困境，而國(guó)會(huì)共和黨則無(wú)所作為。民主黨希望以此作為政治抓手，鎖定拉美裔選民團(tuán)體，爭(zhēng)取在2016年大選中繼續(xù)占據(jù)白宮和奪回對(duì)國(guó)會(huì)的控制權(quán)，在美國(guó)政治中取得長(zhǎng)期主導(dǎo)地位。共和黨內(nèi)部在移民法改革問(wèn)題上的分歧，也反映了共和黨既想爭(zhēng)取拉美裔這一重要的選民團(tuán)體的選票，又怕因此丟失黨內(nèi)保守派基地、擔(dān)心由于移民大量涌入對(duì)就業(yè)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)而失去白人工人團(tuán)體選票這一內(nèi)在困境。

新政不能代替移民改革法案

非法移民問(wèn)題是美國(guó)面臨的最具爭(zhēng)議性和最兩極化的議題之一，也是最復(fù)雜和具有高度情感性的問(wèn)題之一。奧巴馬在非法移民問(wèn)題上的單邊行動(dòng)不僅沒(méi)有解決問(wèn)題，反而進(jìn)一步激化了在移民問(wèn)題上的辯論，成為中期選舉后兩黨博弈的新焦點(diǎn)。繞過(guò)國(guó)會(huì)的單邊行動(dòng)將進(jìn)一步對(duì)奧巴馬政府和共和黨控制的國(guó)會(huì)之間的關(guān)系產(chǎn)生不利的影響，加劇府會(huì)之爭(zhēng)。在兩黨政治極化已經(jīng)成為當(dāng)前美國(guó)公共政策制定的基本環(huán)境下，兩黨圍繞奧巴馬移民新政的爭(zhēng)議還對(duì)新國(guó)會(huì)議程產(chǎn)生不利影響，加劇國(guó)會(huì)兩黨在立法優(yōu)先議程、財(cái)政開支、人事任命等方面的沖突。此外，邊界州擔(dān)心奧巴馬移民新政將會(huì)引發(fā)新一輪非法移民潮，有可能加劇聯(lián)邦和州在非法移民執(zhí)法問(wèn)題上的沖突。

需要指出的是，奧巴馬移民新政不意味著暫時(shí)免遭遣返的非法移民成為合法居民，也沒(méi)有提供獲得合法地位或成為公民的路徑。此外，由于奧巴馬的行政命令對(duì)其繼任者沒(méi)有約束力，2017年后，下一任總統(tǒng)有權(quán)決定是否繼續(xù)延續(xù)執(zhí)行這項(xiàng)政策。這說(shuō)明奧巴馬移民新政不能解決非法移民問(wèn)題，只有國(guó)會(huì)通過(guò)全面的移民改革法案才能得以徹底解決。

近十多年來(lái)，美國(guó)民眾對(duì)移民的態(tài)度發(fā)生了很大變化。在上世紀(jì)八九十年代，多數(shù)美國(guó)人認(rèn)為移民給美國(guó)社會(huì)帶來(lái)更多的是麻煩而不是貢獻(xiàn)。目前多個(gè)民調(diào)顯示，大多數(shù)民眾支持給予非法移民合法地位，支持遣返非法移民的人在逐年減少。民眾態(tài)度的這一變化為全面的移民法改革提供了契機(jī)，預(yù)計(jì)奧巴馬在任期內(nèi)仍會(huì)繼續(xù)把移民法改革作為立法議程的優(yōu)先項(xiàng)目。但由于兩黨在移民法改革的路徑上存在根本的分歧，在民主黨控制白宮、共和黨控制國(guó)會(huì)的新的政治格局下，國(guó)會(huì)兩黨圍繞移民法改革和移民執(zhí)法的博弈將更趨激烈。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）endprint