◎ 劉英團(tuán)

剛剛公布的 2014年中央一號(hào)文件提出，“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離被正式提到農(nóng)村土地制度改革層面。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)分離 , 其實(shí)質(zhì)是在倒逼改革，意在使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，此舉亦被看作是通過(guò)改革對(duì)農(nóng)民釋放紅利。（1月23日《法制日?qǐng)?bào)》）

毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“中國(guó)的問(wèn)題是農(nóng)民的問(wèn)題，農(nóng)民的問(wèn)題就是土地的問(wèn)題?！蓖恋貑?wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到九億農(nóng)民的切實(shí)利益。但是，一些地方的土地市場(chǎng)秩序混亂，非法占地、非法入市的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，利用土地牟取暴利己經(jīng)成為一些單位和個(gè)人“尋租”的手段。在一些地方，農(nóng)民拿著土地被圈占后不及應(yīng)得 1/10的補(bǔ)償，淪落為失地的流民。同時(shí)，損害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的情況還存在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)集體土地所有權(quán)制度認(rèn)識(shí)的上偏差，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地制度改革，一是以法治的方式推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)分離，實(shí)質(zhì)是在倒逼改革，意在使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。但是，難免有一些地方政府把農(nóng)民賴以生存的“命根子”變成開(kāi)發(fā)商和某些政府或某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“錢袋子”和“招商引資的資本”。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須依靠法治，從法律的高度制止公共權(quán)力肆意侵犯農(nóng)民的集體土地所有權(quán)和權(quán)利被漠視的現(xiàn)象。值得一提的是，在2014年中央一號(hào)文件中，有4次提到推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)，其中有3次出現(xiàn)在“深化農(nóng)村土地制度改革”這一章節(jié)。這也意味著，農(nóng)村土地制度改革必須以法治的方式，這也是土地制度改革的突破口。

二是以法治的方式“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次分離是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展背景下，適時(shí)調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改善土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的變革。如果說(shuō)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)構(gòu)的一次分離，是為了解決農(nóng)地生產(chǎn)過(guò)程中的效率問(wèn)題，那么，經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離，則是為了有效解決農(nóng)地資源優(yōu)化配置問(wèn)題。“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一次分離是為了強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)利；二次分離是為了保護(hù)農(nóng)民利益”（“三農(nóng)”問(wèn)題專家黨國(guó)英語(yǔ)）。中央一號(hào)文件“允許采取差異性、過(guò)渡性的制度和政策安排”穩(wěn)固承包權(quán)，因地制宜的、循序漸進(jìn)的放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求，又促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，更有效保護(hù)耕地紅線。

三是依靠法治保障農(nóng)民在二次分離過(guò)程中的權(quán)利和利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營(yíng)”兩個(gè)要素 , 由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次分離。這種變動(dòng)體現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)要求土地流轉(zhuǎn)，改變“人均一畝三分地”的土地細(xì)碎化現(xiàn)象；與此同時(shí)，很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，無(wú)法要回，寧可撂荒不流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了土地的資源配置效率。“這次有針對(duì)性地提出經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，就是為了優(yōu)化土地資源配置，讓從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，讓職業(yè)農(nóng)民從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥語(yǔ)）。這意味著，承包人可以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)不改變土地承包關(guān)系。即，無(wú)論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)都屬于農(nóng)民集體，這個(gè)不能動(dòng)；承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。

但是，我們也必須注意到，在以往的土地流轉(zhuǎn)中，有的是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一同流轉(zhuǎn)，有的是實(shí)質(zhì)發(fā)生的承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的流轉(zhuǎn)土地，其中的權(quán)利義務(wù)都僅僅局限于雙方當(dāng)事人的口頭或合同約定，在國(guó)家層面也僅僅停留在政策的層面，農(nóng)民的土地權(quán)益保障程度還很低。所以，當(dāng)務(wù)之急是修改農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律的有關(guān)內(nèi)容，明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、內(nèi)涵及法律關(guān)系。強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離與集體建設(shè)用地入市、宅基地賦能等土地產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，確保改革紅利最大釋放。同時(shí)，依靠法治保障農(nóng)民在二次分離過(guò)程中的權(quán)利和利益，既避免了“強(qiáng)勢(shì)”的政府從“弱勢(shì)”的農(nóng)民身“奪取”土地，也能免除農(nóng)民的后顧之憂。