◆撰文/周子貴

公益林分類補(bǔ)償?shù)膶嵺`與思考

◆撰文/周子貴

實施森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)山區(qū)林農(nóng)增收，是建設(shè)“民生林業(yè)”的重要措施。為逐步建立公益林“分類補(bǔ)償與分檔補(bǔ)助相結(jié)合，量力而行、分步推進(jìn)、逐步完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本合理、補(bǔ)償資源多元化”的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，積極探索“分級管理、分類補(bǔ)償”的管理新模式，從2007年起，省有關(guān)部門對公益林分類補(bǔ)償進(jìn)行了實踐。筆者結(jié)合當(dāng)前實踐情況，提出一些建議供相關(guān)部門參考。

分類補(bǔ)償?shù)闹饕椒?/h2>

2007年，浙江省開始在臨安市和開化縣按“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的補(bǔ)償思路和“區(qū)位從重、質(zhì)量從優(yōu)、規(guī)模從大、管理從嚴(yán)”的劃分原則，開展分類補(bǔ)償試點工作，主要方法有以下三種。

二檔分類補(bǔ)償法。該方法按照林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模兩個指標(biāo)，將當(dāng)?shù)毓媪址譃椤疤岣邫n”和“基本檔”兩類。劃為“提高檔”的是集中連片面積500畝以上，一類林（指郁閉度0.7以上的闊葉林，或郁閉度0.7以上的針闊混交林且闊葉林比例≥50%）比例占70%以上，以及江河源頭、自然保護(hù)區(qū)、重要飲用水源頭等地的公益林；劃為“基本檔”的是“提高檔”之外的公益林。臨安市98.4萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有47.25萬畝，開化縣87.6萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有49.35萬畝。

“基本檔”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2007年全省的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即12元/畝；“提高檔”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15元/畝，兩檔之間相差3元/畝。臨安、開化共確定“提高檔”公益林面積96.6萬畝，共發(fā)放補(bǔ)償資金1449萬元，其中“提高檔”與“基本檔”之間的差額補(bǔ)助資金289.8萬元，由省財政撥付。從2007年試點情況來看，“基本檔”與“提高檔”3元/畝的檔差偏小，差別難以體現(xiàn)。

三類分類補(bǔ)償法。該方法先將公益林生態(tài)區(qū)位分為特殊保護(hù)區(qū)位、重點保護(hù)區(qū)位和一般保護(hù)區(qū)位，再根據(jù)林分質(zhì)量、區(qū)塊規(guī)模和管護(hù)要求將公益林劃分為一類、二類、三類。

一類為特殊保護(hù)區(qū)位（這里專指國家級自然保護(hù)區(qū)）中權(quán)屬為集體的公益林。二類為重點保護(hù)區(qū)位（指重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側(cè)、自然保護(hù)小區(qū)等）中達(dá)到以下要求的公益林：優(yōu)質(zhì)林分面積占70%以上或是闊葉林、混交林（闊葉樹比例占50%以上），林分郁閉度在0.7以上，林分平均胸徑、樹高、蓄積量達(dá)到一定水平，集中連片面積在1000畝以上。三類為除劃入一類、二類以外的所有公益林。

臨安市在清涼峰國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃定5.55萬畝一類公益林，開化縣在古田山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃定1.61萬畝一類公益林。兩地對一類公益林實行租賃管理，臨安年租賃資金為31元/畝，開化為36元/畝。臨安市劃定二類公益林6.45萬畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為22元/畝；開化縣劃定二類公益林16.65萬畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為25元/畝。對于三類公益林，兩地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為2008年全省的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即15元/畝。

對一類、二類公益林采取的主要管理措施。一是與經(jīng)營者簽訂新的租賃合同和保護(hù)協(xié)議，二是禁止實施采伐、更新及生產(chǎn)經(jīng)營活動，三是山林由自然保護(hù)區(qū)或以村為單位進(jìn)行統(tǒng)一管理，四是集體林的補(bǔ)償資金按面積比例落實到戶。三類公益林則按原有規(guī)定進(jìn)行管理，根據(jù)林分狀況可實施相應(yīng)的撫育經(jīng)營并發(fā)展“林下經(jīng)濟(jì)”。

自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法。該方法是對國家級自然保護(hù)區(qū)中權(quán)屬為集體的公益林實施租賃補(bǔ)償。浙江省從2011年起，在臨安、開化開展一類公益林租賃補(bǔ)償試點工作的基礎(chǔ)上，對國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)集體所有的公益林全面推行“租賃補(bǔ)償法”，2013年將該方法推廣到實驗區(qū)，實施“三區(qū)”同步租賃。租賃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為33.2元/畝，以后將根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會需求，適時調(diào)整租賃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

“租賃補(bǔ)償法”的主要做法有四點。一是明晰產(chǎn)權(quán)，登記造冊。各自然保護(hù)區(qū)以村為單位，對照林權(quán)證書，明確集體統(tǒng)管山、責(zé)任山、自留山和林種、面積、權(quán)屬及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，將其登記造冊并落實到村（組）、農(nóng)戶、小班地塊。二是通過決議，簽訂合同。到戶經(jīng)營的山林，農(nóng)戶先與村委會簽訂委托租賃決議書，再由村委會統(tǒng)一與自然保護(hù)區(qū)簽訂租賃補(bǔ)償合同；對村（組）集體統(tǒng)管山，在村（組）民代表會議上通過集體林租賃決議后，由村委會統(tǒng)一簽訂租賃補(bǔ)償合同。三是制定租賃補(bǔ)償辦法，規(guī)范資金管理。租賃補(bǔ)償資金分為管護(hù)資金和租金兩部分，其中管護(hù)資金由自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)籌安排，用于雇用護(hù)林人員及相應(yīng)的管護(hù)設(shè)施支出。租金部分按權(quán)屬不同進(jìn)行管理：農(nóng)戶經(jīng)營的山林租金直接撥付到該農(nóng)戶賬戶；村（組）集體統(tǒng)管山租金由各村（組）按照利益分配機(jī)制，制定使用管理細(xì)則，實施專賬設(shè)置、單獨核算、登記造冊、認(rèn)領(lǐng)簽收制度，確保?？顚Ｓ谩Ｋ氖墙y(tǒng)一租賃管理，嚴(yán)格管護(hù)要求。租賃山林統(tǒng)一由自然保護(hù)區(qū)按相關(guān)規(guī)定管理，護(hù)林員統(tǒng)一由自然保護(hù)區(qū)聘任；自然保護(hù)區(qū)與各村合作，通過加強(qiáng)宣傳、確界立標(biāo)、設(shè)立護(hù)林管理站等方法加強(qiáng)對租賃山林的管護(hù)。

分類補(bǔ)償?shù)某尚c問題

從近幾年公益林分類補(bǔ)償實踐情況來看，主要取得了五點成效，并存在兩方面的問題。

“按質(zhì)論價”的認(rèn)識得到強(qiáng)化。以往，公益林補(bǔ)償資金一直以“平均主義”的方式發(fā)放。通過分類補(bǔ)償，向公益林經(jīng)營者傳達(dá)了一個“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的信號，“高質(zhì)量高補(bǔ)償”的觀念更加深入人心。如今，“租賃補(bǔ)償法”已在自然保護(hù)區(qū)全面推廣實施并得到國家林業(yè)局的肯定。

增加林農(nóng)收入，調(diào)動經(jīng)營主體的積極性。開化縣2009年有1.61萬畝公益林被劃為一類，16.65萬畝公益林被劃為二類，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比三類分別提高21元/畝和10元/畝，林農(nóng)收入增加了200.31萬元。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上調(diào)動了經(jīng)營主體提高林分質(zhì)量的積極性。

推動了管理方式的多樣化。采用分級管理的方式，如對一類、二類公益林限制開展經(jīng)營性活動、變更調(diào)整等，而對三類公益林實施適當(dāng)?shù)慕?jīng)營及撫育、更新，推動了公益林管理方式的多樣化，有利于公益林的動態(tài)管理，可以逐步實現(xiàn)公益林生態(tài)功能的最大化。

推動了集體林權(quán)制度改革。從山林權(quán)屬確認(rèn)、產(chǎn)權(quán)明晰登記、租賃決議通過、租賃合同簽訂、補(bǔ)償利益分配到補(bǔ)償資金發(fā)放、資金使用管理等，都符合林權(quán)制度改革“山定界、林定權(quán)、人定心”的要求，既維護(hù)了農(nóng)民的利益，又推動了林權(quán)制度改革。

加強(qiáng)了自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。自然保護(hù)區(qū)集體林租賃補(bǔ)償制度實現(xiàn)了集體公益林從無償使用、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到較高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。森林由自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一進(jìn)行管理，可以加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)對資源的保護(hù)力度；同時，通過“山林定權(quán)”明確了產(chǎn)權(quán)歸屬，減少了糾紛，維護(hù)了林區(qū)的穩(wěn)定。

以區(qū)位（級別）分類還是以質(zhì)量分類存在爭議。以區(qū)位（級別）分類相對比較簡單，但“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的理念難以得到體現(xiàn)；若以質(zhì)量分類為主，因林分質(zhì)量有一個動態(tài)變化的過程，需分一定年限進(jìn)行審定，工作量大，實施起來有難度。相關(guān)部門亟須研究制定統(tǒng)一的、具有可操作性的分類標(biāo)準(zhǔn)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別及帶動性的強(qiáng)弱難確定。2007年“基本檔”和“提高檔”3元的檔差偏小，對促進(jìn)公益林提質(zhì)經(jīng)營的作用不明顯；而差距一旦拉大，則會加劇林農(nóng)間的矛盾，造成社會的不穩(wěn)定。山區(qū)與平原的林農(nóng)對林木的依賴性不同，兩者的補(bǔ)償區(qū)別也有待進(jìn)一步研究。此外，自然保護(hù)區(qū)實施了“租賃補(bǔ)償法”，而對與自然保護(hù)區(qū)一樣管理相對嚴(yán)格的林分，如國家一級公益林等，并未實施較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，仍會產(chǎn)生一定的矛盾和問題。

對深化分類補(bǔ)償機(jī)制的建議

從分類補(bǔ)償實踐結(jié)果來看，“三類分類補(bǔ)償法”和“自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”取得了明顯的效果，特別是“自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償法”，利用較小的資金投入，取得了巨大的社會效益，既保障了林農(nóng)利益，又促進(jìn)了自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理，維護(hù)了林區(qū)的穩(wěn)定，值得進(jìn)一步推廣實施。為完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)“民生林業(yè)”建設(shè)，筆者對進(jìn)一步實施“分級管理、分類補(bǔ)償”提出幾點建議。

完善并推廣實施“三類分類補(bǔ)償法”。以“三類分類補(bǔ)償法”為基礎(chǔ)，完善分類標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，推進(jìn)“分級管理、分類補(bǔ)償”的實施。建議以區(qū)位分類為主，將國家一級公益林、省一級公益林，以及國家級風(fēng)景區(qū)與森林公園、重要水源保護(hù)區(qū)等地的公益林劃為一類公益林；以林分質(zhì)量分類為主，將重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側(cè)、大中型水庫周圍的林木，以及自然保護(hù)小區(qū)等區(qū)位中的優(yōu)質(zhì)高效林劃為二類公益林。從保護(hù)的要求來看，一類公益林需嚴(yán)禁采伐、嚴(yán)格管理，可在自然保護(hù)區(qū)租賃補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，逐步推行政府租賃的形式。

拉開差距，確保分類補(bǔ)償?shù)倪B續(xù)性。開化縣2008年一類、二類、三類公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為36元/畝、25元/畝和15元/畝，在當(dāng)時是比較合適的。但到了2013年，全省公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高到25元/畝，各類公益林補(bǔ)償之間的差距又變得不明顯了。因此，應(yīng)及時調(diào)整分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拉開各類公益林補(bǔ)償之間的差距。筆者建議同期二類與三類、一類與二類公益林間的補(bǔ)償差額各增加10—20元/畝，這樣既可以保證公益林補(bǔ)償制度的連續(xù)性和普適性，又體現(xiàn)了分類補(bǔ)償政策的目的。另外，應(yīng)根據(jù)公益林林分的變化情況，實施分類情況的動態(tài)調(diào)整，做到“優(yōu)進(jìn)劣退”，調(diào)整間隔期以3—5年為宜。

把握好分類補(bǔ)償?shù)膸讉€原則。一要有利于社會和諧。實施公益林分類補(bǔ)償會產(chǎn)生利益重新分配的問題，要嚴(yán)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，減少人為影響，合理拉開差距，防止矛盾激化，以增加林農(nóng)收入、構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，避免產(chǎn)生新的不穩(wěn)定因素。二要有利于提質(zhì)增效。要在確保重要生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱地區(qū)得到有效保護(hù)的同時，貫徹“按質(zhì)論價”的要求，激勵經(jīng)營者經(jīng)營好公益林。三要有利于加強(qiáng)管護(hù)。進(jìn)一步完善公益林管護(hù)機(jī)制，提高管護(hù)水平，確保公益林建設(shè)成效。四要具有可操作性。分類補(bǔ)償涉及質(zhì)量劃分、標(biāo)準(zhǔn)確定等問題，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)明確、方法簡明、便于操作為基本要求，注重普適性。

建立相應(yīng)的“分級管理、分類補(bǔ)償”管理制度。應(yīng)制定《公益林分級分類標(biāo)準(zhǔn)》、《公益林政府租賃辦法》等相關(guān)規(guī)定，規(guī)范實施公益林分類補(bǔ)償，促進(jìn)公益林分級管理。另外，還需加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)林農(nóng)對“分級管理、分類補(bǔ)償”政策的認(rèn)知度，使公益林“分級管理、分類補(bǔ)償”制度真正深入人心。