賈清

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。這在黨的決議文件中首次出現(xiàn)，它為全面推進(jìn)依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，進(jìn)而全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略厘定了清晰的“路線圖”?！稕Q定》的這一重要表述，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、在現(xiàn)代法治國(guó)家中，首先要樹(shù)立憲法的權(quán)威

依法治國(guó)，自1979年作為理念被提出，1997年黨的十五大通過(guò)黨內(nèi)民主程序正式寫(xiě)入黨的文件，1999年寫(xiě)入憲法上升為國(guó)家意志，到黨的十八大上升至國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障，再到黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，大致走過(guò)了這樣一個(gè)歷程。在我看來(lái)，一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，首先要樹(shù)立憲法的權(quán)威。

2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布30周年大會(huì)上的講話，得到了黨內(nèi)外的普遍贊賞及擁護(hù)。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，并就未來(lái)落實(shí)憲法提出了四條要求：一是人民民主;二是依法治國(guó);三是保障人權(quán);四是樹(shù)立憲法至高無(wú)上的權(quán)威。習(xí)近平總書(shū)記的講話很全面，體現(xiàn)了依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理念。

依法治國(guó)的根本是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政的根本是依憲執(zhí)政。一個(gè)國(guó)家的法律體系，最根本的就是憲法。新一屆領(lǐng)導(dǎo)提出“法治中國(guó)”的概念，如果說(shuō)“法治中國(guó)”是一棟大廈，憲法就是整個(gè)大廈的基礎(chǔ)，民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等就像梁和柱，其它的法律規(guī)則就像磚瓦。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，是一切法律的基礎(chǔ)，是治國(guó)安邦的總章程。一個(gè)國(guó)家公民的基本權(quán)利，國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職權(quán)和運(yùn)作程序等最基本的制度都是通過(guò)憲法確立下來(lái)的。憲法一旦確立，便具有不以任何組織和個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的剛性和穩(wěn)定性，所有的法律都必須統(tǒng)一于憲法，所有的權(quán)力都不能逾越憲法，包括執(zhí)政權(quán)力。依憲治國(guó)，依憲執(zhí)政，就是說(shuō)憲法才是國(guó)家最高權(quán)威。嚴(yán)格遵守憲法，是告別人治走向法治的重要標(biāo)志。憲法是國(guó)家制度的總章程，也是公民權(quán)利的宣言書(shū)。世界憲法史上舉足輕重的1791年法國(guó)憲法，就以《人權(quán)和公民權(quán)宣言》作為序言。我國(guó)現(xiàn)行憲法序言總綱之下，“公民基本權(quán)利”在先，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”在后。憲法規(guī)定了公民基本權(quán)利，規(guī)范了國(guó)家公共權(quán)力。因?yàn)楣矙?quán)力的強(qiáng)制性，常常構(gòu)成對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯，憲法對(duì)公共權(quán)力的規(guī)范其實(shí)是限制，對(duì)公民基本權(quán)利和自由的規(guī)定其實(shí)是保護(hù)。一切公共權(quán)力的權(quán)威和合法性應(yīng)來(lái)源于憲法，在這個(gè)意義上，遵守憲法是對(duì)公共權(quán)力的強(qiáng)化而非弱化，脫離憲法的權(quán)力，看似強(qiáng)大，但由于不得人心，缺乏權(quán)威，實(shí)則外強(qiáng)中干，脆弱不堪。

二、依憲治國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的基礎(chǔ)性、根本性、優(yōu)先性

（一）黨的十八屆四中全會(huì)明確了依法治國(guó)與依憲治國(guó)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了依憲治國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的基礎(chǔ)性

現(xiàn)行憲法規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。”但在實(shí)踐中，存在“違法有后果、違憲無(wú)所謂”的現(xiàn)象，少數(shù)人甚至認(rèn)為憲法只是一紙宣言，不具有直接的法律效力。1982年憲法頒布至今，憲法的權(quán)威，無(wú)論在官員還是民眾中，始終難以樹(shù)立。憲法的權(quán)威樹(shù)立不起來(lái)，根本原因在于缺乏制度保障。維護(hù)憲法權(quán)威要建立憲法監(jiān)督制度，包括違憲審查。如果這個(gè)制度建立起來(lái)，將成為我們法治中國(guó)建設(shè)的里程碑。《決定》突出依憲治國(guó)的基礎(chǔ)地位，進(jìn)一步明確表明了依憲治國(guó)是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的基石。

（二）黨的十八屆四中全會(huì)明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了依憲治國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的根本性

《決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！币缿棃?zhí)政，前提是要深刻把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法權(quán)威的一致性。在任何一個(gè)法治國(guó)家，政黨的執(zhí)政資格，都是通過(guò)憲法規(guī)定的方式實(shí)現(xiàn)的。作為中國(guó)的執(zhí)政黨，我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在這個(gè)意義上，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威;捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人家當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的最佳實(shí)現(xiàn)形式。

（三）黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了依憲治國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的優(yōu)先性

法治，首先是憲法之治。現(xiàn)行憲法以其最高的法律地位、法律權(quán)威和法律效力，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展成果，規(guī)定了國(guó)家公權(quán)力的組織體系、職責(zé)權(quán)限和行為標(biāo)準(zhǔn)，反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，成為保持國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法律基礎(chǔ)。因此，依憲治國(guó)不僅是依法治國(guó)的必然要求，也是依法治國(guó)的首要之義。現(xiàn)行憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！钡?，因?yàn)楦鞣N原因，距離形成全民遵守憲法、保證憲法實(shí)施的目標(biāo)還有一定距離。俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。全面推進(jìn)依法治國(guó)，只有首先確立憲法權(quán)威，才能確立法治權(quán)威。《決定》對(duì)于“首先要”的強(qiáng)調(diào)，突出了依憲治國(guó)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的優(yōu)先性。

三、依憲治國(guó)的核心是解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施

依憲治國(guó)是落實(shí)依法治國(guó)的重點(diǎn)與關(guān)鍵，是建設(shè)法治中國(guó)的內(nèi)在要求。依憲治國(guó)是最高層級(jí)的依法治國(guó)，在憲法旗幟下，法治將體現(xiàn)出法的存在性、公正性、至上性、預(yù)設(shè)性，既要對(duì)權(quán)力制約，也要對(duì)權(quán)利保障，最大可能彰顯公平正義。憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施，否則就會(huì)淪為一紙空文。沒(méi)有憲法的全面有效實(shí)施，依法治國(guó)的目標(biāo)就不可能真正實(shí)現(xiàn)。而憲法實(shí)施情況如何，完全可以視作依法治國(guó)情況的“標(biāo)尺”。我國(guó)1982年憲法制定以來(lái)，如何實(shí)施憲法一直是一個(gè)重要焦慮。各種法律條文、政府法規(guī)、地方立法與憲法沖突之處并不少見(jiàn)，公民權(quán)利受到侵害難以訴諸于憲法進(jìn)行救濟(jì)，有的制度明顯違憲卻長(zhǎng)期存在，憲法的威信并沒(méi)有真正樹(shù)立。值得關(guān)注的是，本次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)通過(guò)的《決定》，明確提出健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，針對(duì)的正是這一問(wèn)題，凸現(xiàn)憲法的最高法律效力地位，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

憲法的全面實(shí)施，首先要靠有效的監(jiān)督機(jī)制。我們近年來(lái)憲法實(shí)施中產(chǎn)生和存在的問(wèn)題，與憲法監(jiān)督制度不健全有著直接的關(guān)系。各國(guó)幾百年來(lái)的法治實(shí)踐表明，如果連憲法的尊嚴(yán)都得不到應(yīng)有的捍衛(wèi)，那么制定再多的法律條文，都有可能成為空談，違憲行為得不到及時(shí)的懲處和糾正，是對(duì)憲法和法治最大的破壞;而一次對(duì)違憲行為及時(shí)追究的意義，要?jiǎng)龠^(guò)一千次對(duì)其條文和價(jià)值的宣講。因此，四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要健全憲法監(jiān)督制度，可以說(shuō)是抓住了問(wèn)題的核心所在。根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。但是，由于憲法的規(guī)定比較原則，具體的程序性規(guī)定和配套制度尚未完善，導(dǎo)致實(shí)踐中憲法監(jiān)督工作與人民群眾的期待還存在一定的差距。今后，相關(guān)方面應(yīng)當(dāng)按照四中全會(huì)的要求，盡快完善憲法監(jiān)督制度，特別是要明確具體的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)、監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工、監(jiān)督程序、違憲責(zé)任等內(nèi)容，盡快使憲法監(jiān)督制度能夠正?！斑\(yùn)轉(zhuǎn)”起來(lái)。

憲法的全面實(shí)施，還要靠健全憲法解釋程序機(jī)制。法律的適用離不開(kāi)法律的解釋，憲法的實(shí)施也是如此。所謂憲法解釋，是憲法制定者或者是依照憲法的規(guī)定享有憲法解釋權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或其他特定的主體對(duì)已經(jīng)存在并且正在生效的憲法規(guī)范的含義所作出的說(shuō)明。由于憲法規(guī)范與憲法條文具有模糊性、抽象性、開(kāi)放性與廣泛性等特點(diǎn)，幾乎所有的憲法條文都需要通過(guò)憲法解釋的活動(dòng)作出客觀的解釋。沒(méi)有經(jīng)常性的規(guī)范性的憲法解釋，憲法也難以充分和有效地實(shí)施?！稕Q定》提出健全憲法解釋程序機(jī)制，這是一個(gè)全新的提法，就是對(duì)憲法的解釋程序提出了具體要求，實(shí)際上就是使憲法“活起來(lái)”。今后，首先要細(xì)化憲法的規(guī)定，制定專門(mén)的憲法解釋程序法，明確憲法解釋的啟動(dòng)、程序和權(quán)限，并且厘清憲法解釋和憲法監(jiān)督之間的關(guān)系，從而為憲法的全面實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施，這是依憲治國(guó)的兩大核心所在，惟有這兩點(diǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，憲法才能真正“活起來(lái)”，運(yùn)用到生活之中，貫穿于國(guó)家管理之中，成為人民美好生活的有力保障。依憲治國(guó)，就是不僅要在理念上確立憲法的核心地位，更要在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)憲法的原則，讓法治統(tǒng)一于憲法，讓一切違憲現(xiàn)象和行為都得到審查追究，讓人民真誠(chéng)地信仰憲法，無(wú)畏地依靠憲法。

責(zé)任編輯：楊再梅