王輝

十一屆三中全會以來，中國的法治歷程經(jīng)歷了兩次深刻的轉(zhuǎn)變：一是從法制向法治的轉(zhuǎn)變。二是從依法治國向法治中國的邁進。在實踐層面，法治中國是從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”到“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的升級。法治中國的內(nèi)涵非常豐富，包括依法治國、依法執(zhí)行和依法行政。法治中國的外延包括法治國家、法治政府和法治社會。法治中國從邏輯上包含法治國家和法治社會兩大要素，政府即包含在國家的要素中。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨雖然不屬于國家機關(guān)，但也不同于社會組織和一般政黨。中國共產(chǎn)黨對國家、社會事務(wù)實行全面領(lǐng)導(dǎo)，直接行使一定的國家公權(quán)力（如對國家重大事務(wù)的決策，對國家各級領(lǐng)導(dǎo)干部的管理等）。因此，在法治中國中，中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政有著特殊的地位。

法治國家建設(shè)可能有多種目標，多種標準，不同學(xué)者對之可能有不同的認識和解讀。但是其中有兩項目標和標準是絕大多數(shù)人的一般共識：一項是權(quán)力控制，即把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里;一項是人權(quán)保障，公民的權(quán)利、自由和人格尊嚴受法律保護，非依法不得限制或剝奪。凡有基本法治理念和常識的人誰也不可能把一個權(quán)力完全無控制、人權(quán)完全無保障的國家叫做“法治國家”。然而，要控制權(quán)力和保障人權(quán)，就必須有良法可循、必須有嚴格的行政執(zhí)法和依法獨立公正運作的司法。

法治社會建設(shè)同樣可能有多種目標，多種標準，不同的學(xué)者對之亦可能有不同的認識和解讀。但其中有三項目標和標準是為絕大多數(shù)人所認可的：一項是公平正義，公民在法律面前一律平等，不僅權(quán)利平等，而且機會平等、規(guī)則平等;一項是誠實守信，不僅百姓之間童叟無欺，而且政府對百姓也以誠相待，注重保護百姓的信賴利益;另一項是合理預(yù)期，人們信仰國家的法律，依據(jù)法律預(yù)測自己行為和他人行為的結(jié)果，從而形成穩(wěn)定的社會經(jīng)濟秩序。然而，要保障公平正義，維護誠實守信，實現(xiàn)合理預(yù)期，也必須有良法、誠信政府和依法獨立公正運作的司法。

建設(shè)法治中國必須深化法制改革

從某種意義上可以說，中國目前正處于一個“變法時代”。如果說在十一屆三中全會開啟的改革開放初期，改革只是摸著石頭過河，一些法律法規(guī)只作了“宜粗不宜細”的規(guī)定，那么，十八屆三中全會的背景則是改革已步入深水區(qū)，許多法律規(guī)定已不適應(yīng)新的形勢。因此，應(yīng)該完善中國特色社會主義法律體系，用法制變革促進全面深化改革。要完善中國特色社會主義法律體系，加強立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進行。

（一）需要依據(jù)《決定》精神和改革實踐，及時修訂憲法。

（二）需要依據(jù)《決定》精神和改革實踐及時依法修法，包括廢除、修訂相關(guān)法律法規(guī)，或制定新的法律法規(guī)。對于國家憲法和法律對于一些改革措施暫未規(guī)定的事項，有關(guān)部門和地方立法機關(guān)可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定或進行地方性立法。法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展創(chuàng)新。如果是對于涉及國家事權(quán)的改革事項，地方各級人民政府及其部門應(yīng)當爭取參與國家改革創(chuàng)新試點。屬于國家事權(quán)，但根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，需要先試先行的，地方政府有關(guān)部門應(yīng)當積極與國家有關(guān)部門溝通。改革舉措需要制定、修改、廢止、解釋地方性法規(guī)或者規(guī)章予以支持與保障的，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當及時啟動相關(guān)的立法程序。改革創(chuàng)新工作確需在相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章修改、廢止之前先試先行的，應(yīng)當提請有權(quán)部門和機關(guān)批準。如果這些改革舉措取得了成熟的改革成果和成功經(jīng)驗，應(yīng)當根據(jù)地方事權(quán)和國家事權(quán)進行總結(jié)和立法，從制度上保證改革舉措與法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢同步推進，確保全面深化改革與法制改革齊頭并進，互為促進。

（三）黨內(nèi)法規(guī)須與國家憲法和法律相協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

法制改革應(yīng)該保證黨內(nèi)法規(guī)與法律之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、良性互動。一方面，黨內(nèi)法規(guī)必須嚴格遵守憲法和法律的規(guī)定、原則和精神;另一方面，把黨內(nèi)法規(guī)中一些成熟的制度規(guī)定適時經(jīng)過法定程序上升為國家法律。

建設(shè)法治中國必須深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實施體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深化行政執(zhí)法體制改革能否取得顯著成效，直接關(guān)系到法律法規(guī)能否全面正確實施，關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益能否得到切實保障，關(guān)系到經(jīng)濟社會秩序能否有效維護，關(guān)系到依法行政能否真正落到實處。

（一）完善行政執(zhí)法體制

行政程序是約束行政權(quán)力、保護公民權(quán)利的重要方式。當前行政執(zhí)法實踐中不重視執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較普遍，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，如由土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護等引發(fā)的糾紛甚至群體性事件，往往是執(zhí)法機關(guān)不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的。因此，應(yīng)把加強行政執(zhí)法程序建設(shè)作為深化行政執(zhí)法體制改革的重點工作，針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。推行行政許可、非許可審批標準化管理。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)等制度，規(guī)范行政執(zhí)法文書，充分保障行政管理相對人的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、申請回避權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)。制定執(zhí)法自由裁量權(quán)行使規(guī)則，對執(zhí)法自由裁量權(quán)予以細化、量化和嚴格規(guī)范，并公布執(zhí)行。嚴格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。堅持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權(quán)益都要受到平等保護，一切違法行為都必須予以追究。

（二）創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

正確選擇行使行政執(zhí)法的方式，是行政執(zhí)法實現(xiàn)預(yù)期效果的有效保證。目前我國行政執(zhí)法機關(guān)還是過度依賴強制手段和硬權(quán)力執(zhí)法。應(yīng)當主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和人民群眾民主法治意識提高的新要求，加快推進執(zhí)法方式創(chuàng)新，積極推行行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執(zhí)法方式，多運用說服教育、調(diào)解疏導(dǎo)、勸導(dǎo)示范等非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，融處罰于教育之中，消解執(zhí)法沖突，克服執(zhí)法的簡單化、粗糙化傾向，嚴禁暴力執(zhí)法、野蠻拆遷。

（三）嚴格行政執(zhí)法人員管理制度

行政執(zhí)法人員素質(zhì)高低，直接決定行政執(zhí)法質(zhì)量。要嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，對行政執(zhí)法人員進行一次全面清理，未取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作，對被聘用履行行政執(zhí)法職責的合同工、臨時工，應(yīng)堅決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。健全紀律約束機制，狠抓執(zhí)法紀律和職業(yè)道德教育，加強執(zhí)法人員思想作風(fēng)建設(shè)，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。定期組織行政執(zhí)法人員參加通用法律知識培訓(xùn)、專門法律知識輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專題培訓(xùn)，提高他們運用法治思維和法治方式解決執(zhí)法中突出矛盾和問題的能力。逐步推行行政執(zhí)法績效考核制度，科學(xué)合理設(shè)計考核指標體系，考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。

（四）加強行政執(zhí)法經(jīng)費財政保障

落實、加強行政執(zhí)法經(jīng)費財政保障，是從源頭上解決執(zhí)法經(jīng)費不足、杜絕執(zhí)法機關(guān)受利益驅(qū)動執(zhí)法的治本之策。行政執(zhí)法機關(guān)履行法定職責所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入財政預(yù)算予以保障。縣級以上地方各級人民政府要建立責任明確、管理規(guī)范、投入穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，保證執(zhí)法經(jīng)費足額撥付。要進一步改善執(zhí)法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執(zhí)法裝備配備、科技建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場勘驗、調(diào)查取證等執(zhí)法活動提供必需的保障。要嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，罰沒收入必須全額上繳國庫，納入預(yù)算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規(guī)定以及將行政事業(yè)性收費、罰沒收入與行政執(zhí)法機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。各級財政部門要健全監(jiān)督檢查制度，加強對行政執(zhí)法經(jīng)費使用的監(jiān)管。

（五）全面落實行政執(zhí)法責任制

嚴格行政執(zhí)法責任制，是深化行政執(zhí)法體制改革的重要環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權(quán)力的有效途徑。要根據(jù)有權(quán)必有責的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任。要加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，堅決懲治腐敗現(xiàn)象。對有違法或者不當執(zhí)法行為的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員要嚴格問責，對因不執(zhí)法、亂執(zhí)法、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不當?shù)葘?dǎo)致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故、事件或者嚴重違法案件的，要依法依紀嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責任。

深化行政執(zhí)法體制改革涉及面廣、工作量大，任務(wù)復(fù)雜艱巨，關(guān)系到各級政府所屬大多數(shù)部門和數(shù)百萬行政執(zhí)法人員，必須以更大的勇氣和力度積極穩(wěn)妥予以推進。

（一）要高度重視對深化行政執(zhí)法體制改革的領(lǐng)導(dǎo)

（二）要著力解決人民群眾反映強烈的突出問題

（三）要切實增強改革舉措的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

（四）要積極鼓勵地方部門勇于探索創(chuàng)新

建設(shè)法治中國必須深化司法體制改革

黨的十八屆三中全會的決定確定了司法體制改革的目標：深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

這個目標包括三個層次：第一個層次是“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”。這個層次有三個關(guān)鍵詞：公正、高效、權(quán)威。這三個關(guān)鍵詞也是我們司法體制改革追求的三重價值。其中，公正是最核心的價值。沒有公正，高效將是無意義的，沒有公正，不可能有司法權(quán)威。但是，高效和權(quán)威也不完全是被動的，更不是可有可無的。因為公正是相對的，在一定的時空，不可能存在或產(chǎn)生絕對的公正。因此，在改革中設(shè)計司法體制、機制、制度，必須兼顧公正和效率，不能顧此失彼。盡管公正具有首要的價值。至于權(quán)威，它既是公正、高效的結(jié)果，也是公正、高效的保障。沒有司法的公正和高效，司法的權(quán)威不可能憑空產(chǎn)生。反過來，司法如果沒有權(quán)威，就不可能有司法的效率，沒有效率，自然也就不可能有公正。因此，此三者是一個辯證的關(guān)系和互動的過程。我們在設(shè)計改革方案中必須平衡地考慮這三項價值。

司法改革目標的第二和第三個層次分別是“維護人民權(quán)益”和“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。第二個層次的目標“維護人民權(quán)益”是第三個層次目標“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的前提。只有司法機關(guān)真正司法為民，在整個司法工作中都注重“維護人民權(quán)益”，不僅有“維護人民權(quán)益”的動機，而且產(chǎn)生了“維護人民權(quán)益”的實際社會效果，才可能“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。當然，司法機關(guān)“維護人民權(quán)益”只是人民群眾“感受到公平正義”的前提而非人民群眾“感受到公平正義”，還有賴于司法公開，有賴于對人民群眾的法律知識普及，有賴于有效的法制宣傳及全民族法律文化水平的提高。

十八屆三中全會的決定不僅確立了司法體制改革的目標，而且設(shè)計了實現(xiàn)這些目標的15條途徑：（1）省級以下司法機關(guān)人財物統(tǒng)一管理;（2）探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度;（3）建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度;（4）健全司法權(quán)力分工負責、互相配合、互相制約的機制;（5）改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責;（6）明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系;（7）推進審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料，增強法院文書說理性，推動公開法院生效裁判文書;（8）嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強化監(jiān)督程序;（9）廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道;（10）進一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序;（11）健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則;（12）逐步減少適用死刑罪名;（13）廢止勞教制度，完善對違法犯罪的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度;（14）健全國家司法救助制度，完善法律援助制度;（15）完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。對上述15項司法改革重大舉措，在黨的十八屆四中全會的《決定》中都作出回應(yīng)。

責任編輯：楊再梅