王金勇

破解“貓鼠游戲”監(jiān)管迷局

針對(duì)全社會(huì)高度關(guān)注的食品安全問題，食品安全法修訂草案將實(shí)行最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管制度，建立最嚴(yán)格的各方法律責(zé)任制度，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，對(duì)失職瀆職的地方政府和監(jiān)管部門實(shí)行最嚴(yán)肅的問責(zé)，對(duì)違法作業(yè)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等實(shí)行最嚴(yán)格的追責(zé)，五個(gè)“最”字讓人感到政府“重典治亂”的決心。的確，面對(duì)層出不窮的食品安全問題，人們最直接的反應(yīng)往往是，那么多的監(jiān)管部門都干什么去了？

監(jiān)管部門究竟在做什么呢？他們也是一肚子的苦水。一些基層食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)關(guān)跟媒體訴苦，說有的消費(fèi)者即使在食物中發(fā)現(xiàn)一只蒼蠅，都會(huì)要求查處，按程序，這往往需要兩到三個(gè)執(zhí)法人員忙上幾天。數(shù)據(jù)顯示，我國約有45萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，有2億多家農(nóng)戶提供食品原材料，5萬多家企業(yè)從事食品零售，僅北京就至少有3萬家餐廳以及數(shù)不清的小餐館。

面對(duì)如此龐大的監(jiān)管對(duì)象，若一味強(qiáng)調(diào)“最嚴(yán)格”的政府監(jiān)管，將著眼點(diǎn)放在提高罰款數(shù)額、加大處罰力度上，可能導(dǎo)致食品安全監(jiān)管在某種程度上淪為貓鼠游戲，逮著與否全憑幾率;有的監(jiān)管部門甚至被相關(guān)企業(yè)“俘獲”，成為有毒有害食品的“幫兇”。

破解“貓鼠游戲”的監(jiān)管迷局，必須回答的首要問題是，消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)自己食物中有蒼蠅時(shí)，為何不直接要求廠商賠償，或通過調(diào)解、仲裁、訴訟途徑維權(quán)，反而輾轉(zhuǎn)求助監(jiān)管部門呢？自動(dòng)放棄權(quán)利、被動(dòng)等待監(jiān)管部門維權(quán)的背后，凸顯的恰恰是民眾的私權(quán)保護(hù)缺失、維權(quán)渠道不暢的現(xiàn)實(shí)。

讓上帝的歸上帝，讓愷撒的歸愷撒。對(duì)食品廠商與消費(fèi)者之間因食品質(zhì)量或服務(wù)引發(fā)的“私”糾紛，完全可以通過完善食品安全懲罰性賠償制度，暢通調(diào)解、仲裁、訴訟等小額維權(quán)渠道，鼓勵(lì)消費(fèi)者積極主張、行使、保護(hù)自己的權(quán)利，一方面倒逼一些黑心廠商采取切實(shí)措施維護(hù)食品安全，另一方面，也可以讓飽受“案多人少”困擾的監(jiān)管部門從大量“私務(wù)”中解脫出來。

至于組織制定食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范、公布食品安全信息、查處食品安全重大隱患等屬于“公”領(lǐng)域的社會(huì)公共事務(wù)，也應(yīng)走出監(jiān)管部門單兵突進(jìn)的傳統(tǒng)模式，積極吸納社會(huì)和公民的力量參與食品安全治理。如規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，確保程序能便利行業(yè)和社會(huì)公眾表達(dá)訴求、吸納意見。對(duì)食品召回后的“回流”問題，在堅(jiān)持企業(yè)食品安全員內(nèi)部監(jiān)管的同時(shí)，可以探索以政府購買服務(wù)的方式，外聘專業(yè)人士擔(dān)任食品安全員，加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)企業(yè)的外部監(jiān)管。建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界和公眾參與食品安全監(jiān)督。

從字面到桌面，配套落實(shí)是關(guān)鍵

法律是一種規(guī)則，而適用是規(guī)則的生命。本次食品安全法修改面廣、懲罰力度大、針對(duì)性強(qiáng)，但“造法易、執(zhí)法難”，食品安全法修訂后，如何確保食品安全從字面走向桌面，不僅是百姓最大的期盼，也是保障食品安全關(guān)鍵所在。

從執(zhí)法體系而言，本次立法修改對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理制度，對(duì)各方法律責(zé)任制度的確認(rèn)，能夠權(quán)責(zé)到位、有效督促、跟進(jìn)管理。然而原本多部門共管又不管的“九龍治水”格局尚未完全打破，食品藥品監(jiān)督管理的上下關(guān)系、平級(jí)關(guān)系也未完全厘清，延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的支脈力量和專業(yè)整治能力更顯羸弱。不僅如此，如何明確執(zhí)法權(quán)限、如何確保執(zhí)法產(chǎn)生聚力作用，這些顯然都還需要細(xì)致的配套措施。

配套法規(guī)、檢疫標(biāo)準(zhǔn)需完善并體系化。食品安全的鑒定與判斷、肉品檢疫與檢測、食用添加劑的不斷創(chuàng)新和涌現(xiàn)等等，這些都給現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管提出了新要求。例如近期玉林狗肉節(jié)所暴露的狗肉食品檢疫“短板”，就其標(biāo)準(zhǔn)而言只有幾年前農(nóng)業(yè)部的“產(chǎn)地檢疫”，這就導(dǎo)致在執(zhí)法中本應(yīng)針對(duì)犬只的個(gè)體檢疫，變成了對(duì)車輛附帶的產(chǎn)地檢疫，即從“逐只檢疫、一犬一證”，異變?yōu)椤耙卉囈蛔C”，這種由于檢疫標(biāo)準(zhǔn)缺失產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)顯然成倍增加。

公益訴訟的配套保障不應(yīng)缺失。食品生產(chǎn)的規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化及產(chǎn)品的多元化帶來的跨區(qū)域性，必然導(dǎo)致食品安全的結(jié)果危害面越來越大。在出現(xiàn)食品安全事故后，除公權(quán)介入并按照法規(guī)對(duì)企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者予以雙責(zé)雙罰外，公眾損失也不應(yīng)忽略，如何確保個(gè)體消費(fèi)者能有效、及時(shí)獲得食品安全法修訂草案中的救濟(jì)和賠償？難道還是繼續(xù)要求弱勢的消費(fèi)者個(gè)體進(jìn)行取證？面對(duì)技術(shù)門檻，消費(fèi)者維權(quán)顯然乏力。從此層面而言，“社會(huì)共治”還需進(jìn)行制度化分解。

除此以外，第三方食品安全鑒定機(jī)構(gòu)、一定程度下的舉證責(zé)任倒置、食品安全責(zé)任險(xiǎn)的險(xiǎn)種范圍等問題，均是完善食品安全鏈、實(shí)現(xiàn)食品安全法“落地”的關(guān)鍵。

將預(yù)防貫穿各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)

預(yù)防為主原則是國際上最重要的食品安全監(jiān)管理念。筆者建議將預(yù)防為主的原則精神貫徹到食品監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)與流程，須在立法上明確以下事項(xiàng)：

明確食品安全監(jiān)管由財(cái)政兜底，繼續(xù)強(qiáng)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評(píng)估等基礎(chǔ)性工作。草案完善了一系列基礎(chǔ)性制度，如增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃調(diào)整、監(jiān)測行為規(guī)范、監(jiān)測結(jié)果通報(bào)等規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情形，補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)信息交流制度，提出加快標(biāo)準(zhǔn)整合、跟蹤評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況等要求，值得肯定。但縱觀以往風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等工作，部分地區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的問題較為突出，成為監(jiān)管活動(dòng)有效開展的制約因素。尤其是較偏遠(yuǎn)地區(qū)，相關(guān)監(jiān)測、檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施購置費(fèi)更難以獲得足額財(cái)政保障。建議將食品安全工作納入年度國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃作為針對(duì)各級(jí)政府的硬性要求，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，明確國家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)性工作的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

確定企業(yè)自查和責(zé)任約談的法律效力，增強(qiáng)預(yù)防制度的威懾作用。草案增設(shè)了生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度和責(zé)任約談制度：要求企業(yè)定期自查食品安全狀況，發(fā)現(xiàn)有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險(xiǎn)的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營并向監(jiān)管部門報(bào)告;食品生產(chǎn)經(jīng)營者未及時(shí)采取措施消除安全隱患的，監(jiān)管部門可對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談，監(jiān)管部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、未及時(shí)消除監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患的，本級(jí)政府可對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。但草案未明確企業(yè)自查和責(zé)任約談的法律效力和后果，且可能成為相關(guān)主體逃避法律責(zé)任的借口和托辭。企業(yè)自查和責(zé)任約談制度的實(shí)行，不代表監(jiān)管執(zhí)法可以存在任何的懈怠和寬松空間。出現(xiàn)食品違法或?yàn)^職情形，該依法追究法律責(zé)任和實(shí)施行政問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，而且應(yīng)明確，既然在自查和約談后依然出現(xiàn)問題，應(yīng)在法定界限內(nèi)從重處罰處分，提升預(yù)防制度的潛在威懾力。

對(duì)食品安全違法犯罪行為的懲處，亦可以適當(dāng)引入預(yù)防原則精神。食品安全違法犯罪行為與傳統(tǒng)違法犯罪行為不同，一旦發(fā)生就會(huì)造成巨大損害后果，有必要以預(yù)防為主作為規(guī)制原則，將違法和犯罪預(yù)備行為明確作為執(zhí)法打擊的對(duì)象。如有些食品生產(chǎn)經(jīng)營者，大量購入變質(zhì)或有毒有害原料，無法說明合法正當(dāng)用途的，則可認(rèn)定其生產(chǎn)劣質(zhì)或有毒有害食品的違法犯罪嫌疑極大，通過食品安全法與刑法相關(guān)條文規(guī)范的銜接和完善，完全可以追究其行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。