張曉山

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實施6年多來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅猛，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。當前農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展呈現(xiàn)異質性、多樣性的特點，水平參差不齊。如何促進我國農(nóng)民合作社健康發(fā)展，筆者有幾點思考。

“發(fā)展合作經(jīng)濟”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”二者如何契合

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。同時提出：“鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟”。

農(nóng)民擁有的最大的財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地?！稕Q定》在論述賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時，往往要涉及農(nóng)村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個詞。但什么是集體？農(nóng)村集體的內涵與外延是什么？農(nóng)村集體經(jīng)濟未來向何處去？如何實現(xiàn)“發(fā)展合作經(jīng)濟”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”之間的契合？

（一）集體經(jīng)濟重振旗鼓

改革開放后，相當數(shù)量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國72.6萬個村中，當年無集體經(jīng)濟收益的村占30.8%，當年集體經(jīng)濟收益在5萬元以下的村占42.9%，集體經(jīng)濟收益5至10萬元的村占13.5%，集體經(jīng)濟收益10萬元以上的村占12.8%。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，一部分集體所有的農(nóng)地被征用，轉為非農(nóng)建設用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。土地整治工作的推進，農(nóng)村最大的也是最有潛在價值的一塊資產(chǎn)（土地）也出現(xiàn)了增量，在增減掛鉤、占補平衡的政策執(zhí)行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。農(nóng)村集體通過獲得土地增值收益，增強了自身發(fā)展的物質基礎。2012年，無錫902個行政村，一共有302億元的凈資產(chǎn)，村均集體收入568萬元。在新的形勢下，落實《決定》的政策舉措，村集體還有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。據(jù)報道，在深圳進行了全國首宗集體建設用地入市的探索后，深圳寶安區(qū)鳳凰社區(qū)即可獲得3480萬元的土地收益以及13980平方米的產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)。

面臨這些新的問題，如何建立相關制度，通過多種途徑來探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，使集體資產(chǎn)保值增值，集體成員獲得可持續(xù)發(fā)展的機會和收益，避免重走導致原有集體經(jīng)濟潰敗的老路，避免新的集體經(jīng)濟再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”，這是值得探索的一個問題。

（二）厘清村委會和村集體經(jīng)濟組織之間的關系

2010年新修訂的《村民委員會組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”，但下面緊接著又說：“村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權”，這本身就是矛盾的。現(xiàn)行法律的有關規(guī)定使得村委會和村集體經(jīng)濟組織職能交叉，相關法律使得村委會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟組織都有權占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設用地在內的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)，賦予二者同樣的合法性。農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰處置，沒有明確的法律規(guī)定。

當前迫切需要通過改革試驗，以國務院行政法規(guī)的形式形成《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織條例》，在條件成熟時推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法進程。要通過法律法規(guī)明確村組集體經(jīng)濟組織的內涵外延及其權能，明確村組集體經(jīng)濟組織成員資格的取得及退出機制，成員的責任、權利和義務。在此基礎上，使集體經(jīng)濟組織成員的個人成員權利與財產(chǎn)權利相統(tǒng)一。同時要厘清村委會和村集體經(jīng)濟組織之間的關系。村委會作為農(nóng)村社區(qū)性的自治組織，它為本社區(qū)全體居民進行社會管理和提供公共服務的支出要納入地方財政預算。要使村民委員會僅僅承擔村莊的公共服務職能，把土地等集體資產(chǎn)的管理權完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟組織手中。

（三）“發(fā)展合作經(jīng)濟”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”二者如何契合

《決定》提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2014年中央1號文件提出：“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟”。

集體資產(chǎn)通過確權、登記和頒證工作，明晰產(chǎn)權，使股權固化、地權固化、房權固化，其實質是確定某個時點具有資格的集體經(jīng)濟組織成員對于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，是確定某個時點的公平，即起點的公平。但未來集體經(jīng)濟的發(fā)展方向應是從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產(chǎn)權清晰的基礎上，通過股份合作的形式，促進股權、地權和房權的流動，有進有出，增資擴股。

黨的十八屆三中全會首次明確混合所有制經(jīng)濟是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟未來的走向可能成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有機組成形式，一種以股份合作制為主體的多元化混合型的市場經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟的這種嬗變將使它融合合作經(jīng)濟及其他經(jīng)濟形式的優(yōu)點，得以保持經(jīng)濟活力和市場競爭力。

如何在深化農(nóng)村金融體制改革中促進真正的農(nóng)村合作金融的發(fā)展

黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會都對合作社開展信用合作提出了要求，2014年中央1號文件提出：“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展”。

世界各國農(nóng)村金融發(fā)展的實踐證明，在多元化、競爭性的農(nóng)村金融體系中，合作金融應是其中一個重要的組成部分。沒有合作金融的支持，我國的農(nóng)民合作社也很難發(fā)展壯大起來。但現(xiàn)在我國并沒有真正意義上的農(nóng)民所有、農(nóng)民控制、為農(nóng)民提供金融服務的正規(guī)的農(nóng)民合作金融組織。根據(jù)銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2013年5月底，銀監(jiān)會批準組建的農(nóng)村資金互助社僅49家，資產(chǎn)總額15.3億元。此外是各類型的民間信用合作組織。如各級扶貧辦組建的以財政扶貧資金為引導的村級扶貧互助社覆蓋了全國1.6萬個貧困村;全國扶貧基金會組建的農(nóng)戶自立服務社在全國約70余家。部分省份試點組建農(nóng)民資金互助社，其中多數(shù)沒有注冊登記。全國還有876家村鎮(zhèn)銀行，5267家小額貸款公司。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟活動中的金融亂象

當前在農(nóng)村的經(jīng)濟活動中，一些以資金贏利為目的的公司或放款人以合作社資金互助會的名義來吸儲和放貸贏利，混淆了合作金融與民間借貸的界限，擾亂了金融秩序。在此形勢下，江蘇灌南、浙江溫州、吉林四平、河南濮陽、河北易縣等地合作社資金互助部泛濫，灌南甚至爆發(fā)了四家資金互助社關門，數(shù)千群眾討賬政府買單的惡劣事件。據(jù)報道，近幾年，鹽城當?shù)亻_設了幾十家“農(nóng)民資金互助合作社”，這些合作社經(jīng)當?shù)剞r(nóng)業(yè)主管批準成立，并獲得了由當?shù)孛裾趾税l(fā)的“民辦非企業(yè)單位”登記證書。合作社通過吸儲和放貸的方式經(jīng)營運轉，并向儲戶承諾，存款到期后儲戶不僅可以得到利息，還可以得到分紅。但從2013年初開始，鹽城市亭湖區(qū)內陸續(xù)有多家合作社人去錢空，眾多儲戶的存款也無法兌付。

銀監(jiān)會主席尚福林受國務院委托做的“國務院關于農(nóng)村金融改革發(fā)展工作情況的報告”中指出：“政策性金融缺位、商業(yè)性金融錯位、合作性金融發(fā)展無序的問題相對突出”?！皽式鹑诮M織監(jiān)管制度存在缺陷。對小貸公司、擔保公司等多種形式的準金融組織，以及農(nóng)民專業(yè)合作社內部的信用合作，有的沒有落實監(jiān)管責任，有的監(jiān)管標準和制度不統(tǒng)一，存在著外部管理盲區(qū)和引導支持不足的問題?！?/p>

（二）促進農(nóng)村金融體制的改革

當前應進一步明確合作金融的基本性質，有效防止合作金融的異化。合作金融組織所遵循的原則使它有別于其他類型的金融組織，具體體現(xiàn)在：農(nóng)民合作金融組織將本地的資金用于本社區(qū)，從而促進本地區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，保護農(nóng)民的利益，而一些其他類型的正規(guī)金融組織往往通過垂直渠道使本地區(qū)的資金流失;農(nóng)村合作金融組織主要是為農(nóng)民成員服務，它的成員與貸款對象應具有同一性，因而在一些國家，它在納稅方面可享有一定的優(yōu)惠;合作金融組織應堅持非營利性。所說的非營利，是指不單純追求利潤，并不是不要贏利。任何一個經(jīng)濟組織如不能通過其經(jīng)營獲利，則無法生存壯大。

建立農(nóng)民合作金融組織重要的不是使成員獲得資本的紅利，而是以這種融資方式使農(nóng)民能較容易地得到稀缺生產(chǎn)要素—資金，從而提高其經(jīng)營的經(jīng)濟效率。我國在深化農(nóng)村金融體制改革的進程中，應制定完備和明確的政策法規(guī)及條例，使各種金融成分各歸其位，有效防止合作金融的異化。2014年中央1號文件：“適時制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法”。國務院盡快出臺發(fā)展農(nóng)村合作金融的具體指導意見，進一步明確合作金融的基本性質，要重點鼓勵和促進真正的農(nóng)村信用合作的發(fā)展，這是其他類型農(nóng)民合作社健康可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

應該以社區(qū)為依托發(fā)展農(nóng)民的資金互助組織。合作社開展資金互助，應首選以農(nóng)民成員為主體、地緣性強、相對封閉的合作社，以熟人社會為基礎，充分利用鄰里親友間的信用作為無形的抵押資產(chǎn)，保證資金的安全運營。

國家在對合作社的扶持及其應注意的問題

（一）對合作社的扶持政策相繼出臺

近幾年的中央1號文件和黨的十八屆三中全會都提出了扶持農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策。在信用評定基礎上對示范社開展聯(lián)合授信，有條件的地方予以貸款貼息。對示范社建設鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流設施、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)給予補助;允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護;增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金，支持合作社改善生產(chǎn)經(jīng)營條件、增強發(fā)展能力。逐步擴大農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項目由合作社承擔的規(guī)模;完善合作社稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計并作為單獨納稅主體列入稅務登記。這些政策一方面把合作社作為一種特殊的市場經(jīng)濟主體給予扶持，另一方面將示范社作為重點扶持對象。

（二）國家在扶持合作社時應注意的問題

一種意見認為：農(nóng)民合作有很多好處，但現(xiàn)實中農(nóng)民合作面臨不少問題，如合作社利用國家政策為自己謀利益的多，而愿意為其他農(nóng)戶提供幫助的少。把政府項目、財政補助形成的資產(chǎn)交給合作社，可能會影響多種經(jīng)營主體之間的公平競爭。另一種意見則認為：應該鼓勵從“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”到“扶持合作社就是扶持農(nóng)民”的政策轉變。

但扶持合作社，究竟是合作社哪部分成員獲益最多？實踐證明，一項有含金量的政策出臺，往往是強勢集團先知先覺，首先搶占制高點，來搶先利用政策的優(yōu)惠措施，而弱勢群體在獲取政策扶持上往往處于不利地位。具體到合作社，在龍頭企業(yè)領辦和大股東領辦的合作社中，當政府資金和優(yōu)惠政策注入時，會不會出現(xiàn)“精英俘獲”的問題？“精英俘獲”在這里具體是指精英對發(fā)展資金和項目信息的獲取、發(fā)言權的控制以及對資金及項目的較強的可接近性、可獲得性。這個問題應引起注意。

（作者系中國農(nóng)村合作經(jīng)濟管理學會理事長）