王歐+張燦強

以化石能源和工業(yè)技術裝備大量投入為特征的常規(guī)農業(yè)使西方發(fā)達國家的農業(yè)生產力大大提高，但也給農業(yè)生態(tài)環(huán)境和食物安全埋下了隱患。20世紀70年代以后，隨著人口激增，自然資源衰竭，尤其是土壤資源的嚴重損失，環(huán)境污染和能源緊張日趨嚴重等問題，致使農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)自我維持能力降低并引起一系列生態(tài)危機，人們在自然界懲罰面前逐漸開始認識到農業(yè)要進一步發(fā)展必須走可持續(xù)發(fā)展之路。生態(tài)農業(yè)與有機農業(yè)是人們探索可持續(xù)農業(yè)的重要實現(xiàn)途徑。1970年美國土壤學家WilliamAlbrech提出了“生態(tài)農業(yè)”一詞，1972年國際上一個致力于拯救農業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進健康安全食品生產的組織——國際有機農業(yè)運動聯(lián)合會（簡稱IFOAM）應運而生，世界各國也相繼制定政策扶持和促進生態(tài)農業(yè)的健康發(fā)展。

政策體系及其特征

（一）完善的法律體系為發(fā)達國家生態(tài)農業(yè)的發(fā)展提供有力保障

縱觀發(fā)達國家近幾十年來在有效均衡環(huán)境保護與促進農業(yè)生產的關系時，均把規(guī)范法規(guī)、完善制度放在首位。美國近些年農業(yè)發(fā)展在吸取生態(tài)失衡的教訓之后，面對農業(yè)生產和開發(fā)給資源、環(huán)境帶來的負面影響，逐漸轉而采用可持續(xù)發(fā)展的模式，對農業(yè)環(huán)境污染、生態(tài)保護等方面進行立法，強調農業(yè)資源的再利用，把農藥、化肥、石油的投放量控制在適合的水準，維護自然資源的自然繁殖性。美國聯(lián)邦政府從20世紀80年代初期開始注重與農業(yè)生產、開發(fā)相關的資源、生態(tài)、環(huán)境保護，制定了一系列旨在促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保護耕地、水等自然資源及生態(tài)環(huán)境的法規(guī)和長期計劃。1983年美國制定了有機農業(yè)法規(guī)，對有機農業(yè)進行界定，并要求所有農藥都必須在聯(lián)邦農業(yè)部登記，在使用的州注冊，使用者必須經過培訓合格方可領證。州農業(yè)廳每年對農藥使用情況進行檢查，對投訴違法的案件加以處理。對生產、使用農藥、化肥造成環(huán)境污染者，采用投資課稅的方式，征收農藥稅和化學肥料稅。特別是美國聯(lián)邦政府于1985年修訂的《農業(yè)法》中制定的“農地保護計劃”，大規(guī)模地實施退耕還草、退耕植樹或休耕，到1990年共將1.18億英畝的農地納入計劃，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和經濟效益。

20世紀90年代以來，生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)已經成為美國農業(yè)發(fā)展最快的領域之一。1990年美國政府制定了《有機食品生產法》，成立了國家“有機標準委員會”。1991年在原來《有機食品生產法》的基礎上，制定了《有機食品證書管理法》。1996年，美國政府修改《農業(yè)法案》，增加了資源保護等方面的管理辦法。2000年12月，隸屬于美國聯(lián)邦農業(yè)部（USDA）的農業(yè)市場服務處制定了美國有機農業(yè)條例（NOP），對有機農產品的定義、適用性、有機農作物等作了詳細的界定。2002年，美國出臺《2002年農場安全與農村投資法案》。該法案授權：“農業(yè)部通過實施生態(tài)保護補貼計劃，以現(xiàn)金補貼或技術援助等方式把資金直接分發(fā)到農民手中或用于各種生態(tài)保護補貼項目”。2010年美國政府頒布《健康、無饑餓兒童行動》法令，該法令提出有機貿易協(xié)會將提供10億美元的資金用于進行有機食品的試驗計劃，用于學校食品計劃中有機食品的提供。2011年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA），使該法案成為美國第111屆國會第353號法律?！禙DA食品安全現(xiàn)代化法案》不僅有助于加強美國的食品安全監(jiān)督和保護消費者權益，還有助于保護有機農業(yè)生產者（丁溪等）。根據(jù)國際有機農業(yè)運動聯(lián)盟（IFOAM）和有機農業(yè)研究所（FiBL）2011年聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年，美國有機產業(yè)產值達286億美元，2000-2010年有機食品年增長速度為16.5%，遠高于食品行業(yè)3.2%的年增速，有機食品占食品行業(yè)的份額呈增加趨勢，2010年達到4.0%。

1991年6月歐共體就制定了首個歐共體生態(tài)農業(yè)條例，它明確規(guī)定了那些被確定為生態(tài)產品的農產品和食品應該或者說必須如何被生產出來，它不但對生產者如何生產和在生產過程中允許使用的物質做了具體規(guī)定，而且也對加工者如何加工和再加工過程中允許使用的物質做了明確規(guī)定，并明確說明那些未在肯定可以使用的物質單列中出現(xiàn)的物質即為不允許使用的物質，這同樣適用于那些非農產品的食品配料。所采用的附加料，如在生產過程中必須使用，則允許部分附加料來自傳統(tǒng)農產品，但不得高于25%。一旦使用了傳統(tǒng)農業(yè)附加料就應在產品中標明使用的比例。只有95%以上的附加料來自生態(tài)的，才可作為純生態(tài)產品出售。這一條對于那些向德國等歐盟國家出口農產品的國家和地區(qū)非常重要，因為德國已經明確規(guī)定，只允許進口生態(tài)農產品和生態(tài)食品，而這些商品要進入其國內市場，就必須經得起嚴格的檢驗，不得出現(xiàn)任何德方認為可疑或不明的成分。

歐盟各國在發(fā)展生態(tài)農業(yè)時，都運用行政和法律等手段加強對生態(tài)農業(yè)的領導、管理，通過制定支持生態(tài)農業(yè)建設的政策、法規(guī)，為生態(tài)農業(yè)的良性發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境與內部環(huán)境。瑞典政府早在1969年就制定了環(huán)境保護法規(guī)，上世紀80年代，又相繼出臺了15個單項法規(guī)，在此基礎上，1999年頒布了一部完整的《農業(yè)保護法》，對農藥、化肥、水等的使用上升到法律的高度，明確了污染者補償原則，節(jié)約原材料與能源的生態(tài)環(huán)境原則等，并在法律中特別強調了政府的監(jiān)督作用。歐共體于1988年規(guī)定，為控制生產和保護環(huán)境，實行20%的農地不耕作，對恢復自然植被的農戶損失進行直接補償，農戶有義務按一定比例將低產農地轉為生態(tài)用地，用于野生生物棲息地，保護生物多樣性。政府就此與農戶立下契約，最低期限5年，長期自愿者為20年。德國在2003年根據(jù)歐盟的《歐共體生態(tài)農業(yè)條例》制定了本國的《生態(tài)農業(yè)法》，對農業(yè)的產前、產中、產后都有相應的標準規(guī)范，涉及水、土壤、大氣、耕作制度、生物多樣性、農產品質量等各個方面。

英國的“控制公害法”，將污染物流入水中視為犯罪，實行嚴厲的污染者負擔制。2000年以來，WTO貿易談判形成的新的農業(yè)協(xié)定，促使歐盟諸國要強化以促進生態(tài)農業(yè)發(fā)展為主導的綠箱補貼政策，以代替原有的直接補貼政策。以可持續(xù)發(fā)展、食物質量和食品安全保障為目標指向的生態(tài)農業(yè)發(fā)展政策正在逐漸成為德國最主要的農業(yè)保護手段。

亞洲的日本在生態(tài)農業(yè)發(fā)展方面也制定了完善的法律法規(guī)。日本生態(tài)農業(yè)方面的法律法規(guī)有四部，分別是《食物、農業(yè)、農村基本法》《可持續(xù)農業(yè)法》《堆肥品質管理法》《食品廢棄物循環(huán)利用法》。其中，1999年7月12日頒布的《食物、農業(yè)、農村基本法》，是在對1961年實施的《農業(yè)基本法》進行評估后制定的具有新理念的政策法規(guī)，該法規(guī)的核心在于實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農村振興，確保食物的穩(wěn)定供應，發(fā)揮農業(yè)與農村的多種功能，是21世紀日本發(fā)展生態(tài)農業(yè)的基本方針。

（二）完備的財政扶持體系為生態(tài)農業(yè)的發(fā)展提供有效支撐

2003年6月，歐盟確定農業(yè)補貼與環(huán)境保護完全掛鉤，形成以環(huán)境保護為核心的農業(yè)補貼政策體系，農業(yè)補貼的環(huán)境保護功能改造完成。2003年歐盟出臺農業(yè)生態(tài)環(huán)境的最低標準體系，并以此作為指導歐盟成員進行農業(yè)生態(tài)環(huán)境補貼的綱領性文件。歐盟各成員國依據(jù)農業(yè)生態(tài)環(huán)境的最低指標體系并結合本國的實際情況，制訂出符合本國國情的農業(yè)生態(tài)環(huán)境最低指標體系。構建確保農業(yè)生態(tài)環(huán)境標準指標體系實施的激勵機制，首先設置獎勵機制，補貼標準以農業(yè)生態(tài)建設的投入額度為參照系，其次設立懲罰措施，農業(yè)生產經營者申請農業(yè)生態(tài)補貼項目必須承諾預期成果和保證措施，若不能達到最低標準要求則不能獲得全的農業(yè)補貼甚至不能獲得農業(yè)補貼，最后，設置評估監(jiān)督機制，成員國每年對本國農業(yè)生態(tài)建設進行績效評價并向歐盟監(jiān)測委員會提交評估報告，歐盟監(jiān)測委員會綜合各成員國的評估報告形成歐盟農業(yè)生態(tài)建設績效評估報告，通過農業(yè)生態(tài)建設績效評估報告對歐盟農業(yè)生態(tài)建設進行動態(tài)監(jiān)測和管理。

法國是歐洲第一農業(yè)生產大國，其農業(yè)產值占歐盟農業(yè)總產值的22%，農產品出口長期位居歐洲首位。法國政府于20世紀90年代制定實施了生態(tài)農業(yè)發(fā)展計劃，目前，法國生態(tài)作物種植面積約為100萬公頃，從事生態(tài)農業(yè)的單位或農戶達2.5萬個。近年來，法國生態(tài)農產品每年以10%的速度增長。為進一步鼓勵生態(tài)農業(yè)和農產品加工業(yè)的發(fā)展，法國政府于2008年再次頒布了“生態(tài)農業(yè)2012年規(guī)劃”，旨在提高生態(tài)農業(yè)產量，同時將生態(tài)農業(yè)面積擴大3倍，力爭達到占可耕地面積的6%。這一規(guī)劃提出的主要措施包括：第一，設立專項基金，用于支持生態(tài)農業(yè)結構調整，形成產品生產、收購、加工、銷售的渠道;第二，對從非生態(tài)農業(yè)向生態(tài)農業(yè)轉變的農戶提供免稅等優(yōu)惠待遇;第三，加強對生產部門的技術支持和對相關人員的知識培訓;第四，在制定農業(yè)法規(guī)時，充分考慮生態(tài)農業(yè)的特性和要求，從政策層面上放寬限制;第五，在生態(tài)農產品消費方面，政府加強引導，目標是到2012年，使生態(tài)農產品的消費比重超過20%。法國用于農業(yè)環(huán)境的資金，1992年為800萬歐元，1993年上升到1.5億歐元，增長近20倍，到2001年已高達3.7億歐元?，F(xiàn)在法國已成為世界上最大的有機農產品的生產國和出口國。歐盟各國所有的資助項目都規(guī)定，農民必須按照生態(tài)農業(yè)標準耕種5年才能得到資助，否則必須退還所領款項。除了生態(tài)經營以外被要求實施額外環(huán)境措施的，相關費用由財政另行撥付。

德國政府對生態(tài)農業(yè)的扶持政策有三大方面：一是對生產的扶持，1999年德國對生態(tài)農產品生產的補貼達1億馬克，在生態(tài)農業(yè)的范圍內，轉型企業(yè)每公頃農田和綠草地可得到300馬克的補貼;在蔬菜栽培的土地上，轉型中的生產實體每公頃可得到700馬克的補貼，已從事生態(tài)農業(yè)的生產實體每公頃可得到350馬克的補貼;參加州生態(tài)法案監(jiān)控操作程序的生產實體，還將另外獲得每公頃60馬克的補貼。二是對營銷的扶持。德國為幫助其生態(tài)農業(yè)盡快實現(xiàn)產業(yè)化，培育和發(fā)展市場，啟動了《有機農業(yè)聯(lián)邦計劃》，動用7000萬歐元作為專項基金，用于生態(tài)農業(yè)的宣傳、信息服務、職業(yè)培訓、科技研究與推廣;三是對生產合作社的扶持、啟動扶持補貼用于生態(tài)生產者合作社，最高可達建立生態(tài)生產者合作社費用的50%，最高限額為7.5萬馬克。

瑞士支持將生態(tài)保護的費用支付問題綜合納入全面的稅收改革計劃，包括激勵性稅收應該與財政和公共開支的規(guī)定相一致、重要的環(huán)境目標應該被這些稅收措施所支持、各類新舊補貼都不得與生態(tài)系統(tǒng)保護目標相沖突等政策。

針對農業(yè)發(fā)展中由于依賴高投入、高增產伴生的環(huán)境污染而導致的一系列影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題，韓國政府自20世紀90年代初期就著手促進親環(huán)境農業(yè)發(fā)展，從20世紀90年代末以來大幅擴充和完善促進政策，制定和實施一系列親環(huán)境農業(yè)政策促進計劃，在政策建設與實踐方面進行有益的探索并取得了顯著成效。為了補償實踐親環(huán)境農業(yè)的農民可能遭受的收入減少，獎勵農業(yè)、農村的環(huán)境保護和安全農產品生產，1999年韓國政府開始引進并實施親環(huán)境農業(yè)直接補貼制度。親環(huán)境農業(yè)直接補貼制度是指政府向親環(huán)境農產品生產者即獲得親環(huán)境農產品認證證書的農民，直接支付補助金的一種支援收入的政策，與提高價格收購政策等形成對比。與親環(huán)境農業(yè)直接支付制度相配套，韓國政府為了通過發(fā)展親環(huán)境畜產業(yè)改善農村景觀、減輕環(huán)境負擔等，構筑可持續(xù)畜產基礎，從2004年開始嘗試親環(huán)境畜產直接支付制度即政府向參與政府的親環(huán)境畜產發(fā)展計劃的農民補償因參與而導致的收入減少，或支援所需追加費用。親環(huán)境畜產直接支付制度支援對象應在最近2年內沒有因違反《家畜傳染病預防法》、《有關污水、糞尿及畜產廢水處理法律》而受到行政機關等部門的行政處分，沒有因畜舍內及周邊環(huán)境不清潔而發(fā)生民事糾紛，并且滿足親環(huán)境畜產業(yè)發(fā)展要求，即基礎項目條件和激勵項目條件。其中，基礎項目條件為，以養(yǎng)豬和雞為例，降低飼養(yǎng)密度，保證糞尿產生量比通常（允許）標準低20%～30%，同時把產生的糞尿按相關規(guī)定全部堆肥化和液肥化。另外，不論飼養(yǎng)何種家畜，都要在一定期間禁止使用抗生素類藥，參加并完成專門機構舉辦的環(huán)境、防疫教育。激勵項目條件為在畜舍及糞尿處理設施周邊栽植景觀樹。

國際生態(tài)農業(yè)發(fā)展的經驗與啟示

（一）相關法律法規(guī)為生態(tài)農業(yè)的發(fā)展提供了制度保障

西方國家在發(fā)展生態(tài)農業(yè)時，都會出臺相應的法律法規(guī)，為農業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設提供制度支持。例如美國各地農地、水等自然資源保護的實踐證明，生態(tài)農業(yè)發(fā)展過程中的生態(tài)保護各項法律和計劃的實施使生態(tài)保護收到了良好的效果。特別是美國聯(lián)邦政府于1985年修訂的《農業(yè)法》中制定的“農地保護計劃”，大規(guī)模地實施退耕還草、退耕植樹、或休耕;到1990年共將1.18億英畝的農地納入，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和經濟效益。而我國的立法落后于生產實踐，雖然改革開放30余年來，我國的農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)取得了長足發(fā)展，農業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設得到逐步的完善和加強，監(jiān)督管理體系初步建立。農業(yè)部門先后起草和實施了《農業(yè)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《基本農田保護條例》、《野生植物保護條例》等主要法律、法規(guī)，并制定了一系列部門管理規(guī)章，法制建設對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要保障作用。但是目前促進我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展的政策仍主要出現(xiàn)在各級政府的紅頭文件、工作報告和會議文件中，還以行政規(guī)范和管理引導為主，缺乏一部促進我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展的基本法;尚未在國家層面上建立起包括法律法規(guī)、管理制度和經濟激勵措施等在內的政策和法律體系，對新的生態(tài)問題和生態(tài)保護方式缺乏有效地法律支持。

（二）農業(yè)補貼政策與環(huán)境保護功能緊密結合是生態(tài)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐

歐美日韓等發(fā)達國家在支持生態(tài)農業(yè)發(fā)展過程中，始終將其財政支持政策與環(huán)境保護功能緊密結合，例如，韓國政府自20世紀90年代初期倡導的親環(huán)境農業(yè)發(fā)展，從20世紀90年代末以來大幅擴充和完善促進政策，制定和實施一系列親環(huán)境農業(yè)政策促進計劃，在政策建設與實踐方面進行有益的探索并取得了顯著成效。而我國在農業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的實踐中，出現(xiàn)了農業(yè)補貼與環(huán)境保護功能相背離的狀況，一方面國家對化肥、農業(yè)、除草劑等重要農資實行價格管制，對生產農資的廠商進行稅收減免和財政補貼，提高廠商的供給意愿，另一方面，對種田農民給予農資綜合補貼，在降低農民生產成本的同時提高農民購買化肥、農藥、除草劑等重要農資的能力，這在某種程度上背離了農業(yè)生產與環(huán)境保護的動態(tài)平衡。

完善我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）建立健全生態(tài)農業(yè)相關法律法規(guī)體系

經過多年的努力，我國在農業(yè)生產、環(huán)境資源保護方面取得了一定進展，建立了初步的資源法和環(huán)境保護法體系，截至目前，國家制定和完善了環(huán)境保護相關法律近20余部。同時，國務院還制定頒布了有關環(huán)境與資源方面的行政法規(guī)30余部，許多法規(guī)和政策文件中都明確規(guī)定了對生態(tài)保護與建設的扶持、補償?shù)囊蠹安僮鞣椒?，但總體說來，我國關于生態(tài)農業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系還相對薄弱，對各利益相關者權利義務責任的界定、對扶持內容、方式和標準的規(guī)定不明確。立法落后于生態(tài)保護和建設的發(fā)展，部分法規(guī)條例已經難以適應新的體制變化和經濟發(fā)展的需要，對新的生態(tài)問題和生態(tài)保護方式缺乏有效的法律支持。一些重要的法規(guī)對生態(tài)保護和補償?shù)囊?guī)范不到位。根據(jù)美國、日本、歐盟成員國等發(fā)達國家的經驗，必須進一步完善我國生態(tài)農業(yè)發(fā)展法律法規(guī)的建設，我國應根據(jù)生態(tài)農業(yè)的發(fā)展需要適時制定《中華人民共和國生態(tài)農業(yè)法》，作為我國發(fā)展生態(tài)農業(yè)的基本法，并在《全國生態(tài)農業(yè)發(fā)展綱要》已制定的我國生態(tài)農業(yè)建設的近期規(guī)劃和中長期發(fā)展目標的基礎上，將生態(tài)農業(yè)發(fā)展的階段目標、任務和措施納入到國民經濟與社會發(fā)展的五年規(guī)劃中，指導具體實踐。

（二）逐步加強與完善產品認證與監(jiān)管體系

在生態(tài)農產品認證方面，我國目前實行了無公害農產品、綠色食品和有機食品三位一體的認證體系，分別由國家農業(yè)部和國家環(huán)境保護部的下設機構承擔認證職能。該認證體系雖然在一定程度上起到了積極作用，但這三類認證標準界限不十分清晰，不利于生產者和消費者認知和區(qū)分。并且目前在生產實踐中，存在著重認證、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，此外，對認證機構的認證服務和結果缺少必要的評估和管理，容易造成有機認證機構執(zhí)法不嚴和收費不合理現(xiàn)象。因此，要規(guī)范綠色、有機認證市場，加強認監(jiān)委等相關部門對相關認證機構的監(jiān)管，采取市場退出機制，加強認證機構的權威性，通過政府調控和市場調節(jié)，降低認證的成本和費用。完善綠色產品、有機產品種植的監(jiān)管體系，形成認證機構、當?shù)毓芾聿块T監(jiān)管和農戶自我約束的多重監(jiān)督體系。

（三）完善生態(tài)農業(yè)發(fā)展的政策支撐體系

生態(tài)農業(yè)具有初始投資大，收效慢，環(huán)境保護外部性等特點，需要國家和各級政府在財政、金融、稅收等方面給予有效的支撐。增加公共財政對農業(yè)尤其是生態(tài)農業(yè)的投入總量，在財政投入中加大對農業(yè)基礎設施和生態(tài)工程建設的投入，注重對農業(yè)科技的研究、引進等和推廣的投入;充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，對于投資于生態(tài)農業(yè)發(fā)展獲得的收益實行免稅或減稅政策;增加財政補貼力度，改變補貼方式，根據(jù)WTO的規(guī)則，將補貼的重點放在增加農業(yè)科技投入、增加農業(yè)基礎設施建設投入、增強農村和生態(tài)投入幾個方面;加大政策性金融對生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)的支持。為了生態(tài)農業(yè)的長遠發(fā)展，今后應從國家層面進一步加大生態(tài)農業(yè)發(fā)展的政策支撐。一是在生態(tài)農產品和有機農產品生產的設備方面，國家應將之列入相應的補貼名錄，對生產綠色有機農產品的設備給予一定的財政補助。二是國家對有機農業(yè)發(fā)展的政策支撐方面，應設立國家級綠色農業(yè)、有機農業(yè)示范區(qū)，示范園、示范基地、龍頭企業(yè)、合作社等，并對有示范效應的園區(qū)、基地、企業(yè)合作社等提供一定的政策支撐。三是在綠色農產品、有機農產品的市場推介方面給予一定的扶持，開放一些公益性的有機農產品的市場營銷活動，并幫助綠色有機農產品生產者開拓更為廣闊的營銷平臺。

（作者單位：農業(yè)部農村經濟研究中心）