宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法缺陷。主要表現(xiàn)在：其一，物權(quán)平等保護(hù)原則的缺失。宅基地使用權(quán)雖已被確立為一項獨(dú)立的用益物權(quán)，但結(jié)合《土地管理法》等法律、法規(guī)及國家政策，它并不具有用益物權(quán)的完整權(quán)能，同國有建設(shè)用地使用權(quán)相比，并未受到立法的平等保護(hù)。其二，房地一體原則的否定。當(dāng)前相關(guān)不健全的規(guī)章制度導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)與房屋流轉(zhuǎn)不受禁止的人為對立，違反了我國《物權(quán)法》所確立的房地一體原則，并為實踐中的宅基地使用權(quán)的“隱形流轉(zhuǎn)”埋下了隱患。其三，立法的相對滯后性?，F(xiàn)行立法滯后于實踐，不能滿足農(nóng)民的合理需求，阻礙了農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)換取合理經(jīng)濟(jì)收入的愿景實現(xiàn)，退化為一種將農(nóng)民牢牢束縛于農(nóng)村以換取社會穩(wěn)定的手段。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐困境。主要表現(xiàn)在：其一，隱形流轉(zhuǎn)的困境。據(jù)抽樣調(diào)查，江蘇農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)的比例高達(dá)48.89%，且大多以房屋買賣、出租、抵押等形式變相流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。如近年來熱議的“小產(chǎn)權(quán)房”問題在江蘇已較為普遍，并沒有得到有效遏制。隱形流轉(zhuǎn)雖在很大程度上反映了農(nóng)民的強(qiáng)烈訴求，是農(nóng)民為爭取自己權(quán)益的一種本能反彈，但是這種流轉(zhuǎn)方式也注定具有自身不能克服的諸多弊病，如最為重要的是交易安全無保障。其二，資源優(yōu)化配置的困境。目前的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度成了土地資源優(yōu)化配置的羈絆，農(nóng)民家庭財產(chǎn)極其重要的宅基地資源成為一種“死產(chǎn)”，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的宅基地閑置與“空心村”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，全省農(nóng)村擁有2處宅基地的為71.4萬戶，占5.0%，蘇南地區(qū)這一比例達(dá)到了7%，而全省擁有3處以上宅基地的有2.8萬戶，占0.2%。其三，利益分配失衡的困境。當(dāng)前宅基地資源的分配由政府所主導(dǎo)，政府完全控制了宅基地使用權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)及收回，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的享有者很難合理分享到政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)所帶來的巨額收益。例如，蘇州市“宅基地?fù)Q住宅”模式就存在較為嚴(yán)重的利益分配失衡問題，形成了典型的土地“剪刀差”現(xiàn)象。

宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償存在虛置?，F(xiàn)有立法下的宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償制度的虛置現(xiàn)象突出，發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致大量該收回的宅基地使用權(quán)沒有被收回。例如，在江蘇各地出現(xiàn)了較為普遍的“空心村”、“一戶多宅”與“超占面積”等宅基地閑置現(xiàn)象，導(dǎo)致宅基地資源的低效利用，加劇了土地供需矛盾。同時，不少地方也存在濫用宅基地收回權(quán)的現(xiàn)象。一些地方政府非法強(qiáng)行無償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)或強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換，出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”和“負(fù)債上樓”的不良后果。究其原因，主要是由宅基地使用權(quán)收回的法律性質(zhì)不明、宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償?shù)闹黧w不明、宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償?shù)臈l件模糊、宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償?shù)某绦驇缀跆幱诳瞻谞顟B(tài)以及立法未設(shè)置充分有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等多種因素導(dǎo)致的。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)在立法上確定有效流轉(zhuǎn)。破除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局，需要逐步放開對宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制，為此建議實施“分兩步走”戰(zhàn)略：第一步，由禁止流轉(zhuǎn)過渡到限制流轉(zhuǎn)。限制流轉(zhuǎn)是指有條件地推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍，減少相關(guān)條件的限制，以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，促進(jìn)宅基地資源優(yōu)化配置。近年來，在其他省市及江蘇本省進(jìn)行的試點工作，已形成了一批被廣泛推廣和借鑒的地方模式，如將宅基地使用權(quán)納入集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)中的“成都模式”，采用實物交易與指標(biāo)交易相結(jié)合的“重慶模式”以及江蘇本省總結(jié)出的以蘇州“宅基地?fù)Q住宅”為代表的宅基地置換模式。據(jù)此，可以將這些試點方案結(jié)合各地實情進(jìn)行相應(yīng)的拓展和完善，逐步實現(xiàn)宅基地使用權(quán)由禁止流轉(zhuǎn)向限制流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。第二步，由限制流轉(zhuǎn)過渡到自由流轉(zhuǎn)。自由流轉(zhuǎn)是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民自己來主導(dǎo)宅基地使用權(quán)的再流轉(zhuǎn)，由宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場來自主調(diào)節(jié)，政府應(yīng)做好相關(guān)的服務(wù)工作和監(jiān)管即可。江蘇作為一個市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化與工業(yè)化水平較高、城鄉(xiāng)社會保障體系較完善的改革前沿陣地，尤其應(yīng)當(dāng)先行先試，通過制訂詳細(xì)的改革方案，率先完成由限制流轉(zhuǎn)向自由流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。

重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償制度。為克服現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回及補(bǔ)償制度的弊端，一方面要進(jìn)行立法再造，重構(gòu)宅基地使用權(quán)收回的主體、條件、程序、補(bǔ)償機(jī)制及救濟(jì)機(jī)制等，使相關(guān)主體能夠積極有效地行使自己的職權(quán)，依法強(qiáng)制收回應(yīng)當(dāng)收回的宅基地使用權(quán);另一方面，則要進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新，在法定的強(qiáng)制性收回以外，積極推動宅基地使用權(quán)的協(xié)商收回，使協(xié)商收回和強(qiáng)制收回能形成一股合力，進(jìn)而最大限度地兼顧宅基地資源的集約高效利用和保障宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的雙重目標(biāo)。就法定的強(qiáng)制性收回而言，雖然更多的是國家立法層面的問題，但是江蘇要發(fā)揮主動性和積極性，要結(jié)合省情，依法制定詳細(xì)的、可操作的實施細(xì)則，完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，確保該項制度不再被虛置。就協(xié)商收回而言，其體現(xiàn)的是雙方主體的意思自治，是一種有償收回，要以較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力作后盾，因而需要各級政府加大資金投入，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，確保協(xié)商收回不被濫用。對于江蘇而言，協(xié)商收回是一項值得廣泛推廣的舉措。江蘇可憑借其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力作支撐，通過政府引導(dǎo)與市場化運(yùn)作，調(diào)動各方主體的積極性，努力促成宅基地使用權(quán)的協(xié)商收回，實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。

進(jìn)一步做好相關(guān)配套制度的改革與支撐。一項制度要得到良好的運(yùn)行并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，還必須取得相關(guān)配套制度的有力支撐，形成一套完善的制度體系。為此：第一，完善農(nóng)村土地利用管理制度，實行嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管制。第二，做好宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明確宅基地使用權(quán)登記的物權(quán)效力，避免因物權(quán)歸屬不明而造成的糾紛與爭議。第三，完善宅基地使用權(quán)設(shè)立制度，從源頭上最大限度地保證宅基地使用權(quán)設(shè)立的合法性，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、收回及補(bǔ)償?shù)於▓詫嵉幕A(chǔ)。第四，完善農(nóng)村自治制度，以保證農(nóng)村自治組織能夠在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、收回及補(bǔ)償中有效地行使其權(quán)利并履行其義務(wù)。第五，完善農(nóng)村社會保障制度，建立城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村社會保障制度，以應(yīng)對農(nóng)民喪失宅基地后可能導(dǎo)致的風(fēng)險，保證社會的穩(wěn)定有序。第六，建構(gòu)多元化的糾紛解決機(jī)制，以充分應(yīng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、收回及補(bǔ)償中可能出現(xiàn)的各種糾紛與矛盾，使各方主體的合法權(quán)益在遭受侵害時能夠得到有效的幫助和解決。

〔本文系南京師范大學(xué)賀日開教授承擔(dān)的江蘇省社科基金重點項目“江蘇農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、收回及補(bǔ)償問題研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華endprint