■ 鄭新傳

隨著國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展及國際經(jīng)貿(mào)往來的日益頻繁，港口靠泊的船舶越來越多。以連云港港為例，目前，港口靠泊的船舶主要由外籍客貨運輸船舶、中國籍客貨運輸船舶及港口內(nèi)部單位所有的消拖兩用船、油船等作業(yè)船舶組成。2003年連云港港口吞吐量約3 300萬 t，靠泊船舶約1 000艘次，至2013年港口吞吐量達1.85億 t，靠泊船舶在6 000艘次以上，在港船舶的數(shù)量明顯增加。

但是，2013年連云港有記錄的船舶消防檢查次數(shù)僅為54艘次，不足在港船舶總量的1 %，而且主要檢查對象為油船、消拖兩用船等港口內(nèi)部單位所擁有的船舶。存在這一問題的主要原因是目前在對港口靠泊船舶的消防監(jiān)督管理上存在多頭管理的混亂現(xiàn)象，港航消防監(jiān)督管理機構(gòu)對船舶的消防管理職責范圍不明確。作為港口消防監(jiān)督的職能機關(guān)，各港口公安局消防監(jiān)督機構(gòu)（各消防支隊、大隊）是否應(yīng)該承擔船舶監(jiān)督的職責、是否具有船舶消防監(jiān)督的執(zhí)法權(quán)也存在一定的爭議。筆者認為，交通公安消防機構(gòu)不具有遠洋船舶的消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，不應(yīng)該承擔此類船舶消防監(jiān)督管理的職責。原因如下：

一、港航消防監(jiān)督機構(gòu)對外籍運輸船舶沒有監(jiān)督執(zhí)法權(quán)限。

原交通部早在1979年制定的《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》，就通過“中華人民共和國政府設(shè)置在港口的港務(wù)監(jiān)督認為有必要對船舶進行檢查時，船舶應(yīng)接受檢查”等條款明確規(guī)定了“港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”是對外籍船舶實施管理的執(zhí)法主體。1984年經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會通過并實施的《中華人民共和國海上交通安全法》第三條也明確規(guī)定：“中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，是對沿海水域的交通安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機關(guān)”。而且船舶作為船旗國的流動國土，并非我國的行政區(qū)域，如果港口消防機構(gòu)對外籍船舶實施管理，也與《中華人民共和國消防法》所規(guī)定的“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國的消防工作。地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作”的管轄原則不符。因此，港航消防機構(gòu)管理外籍船舶的消防業(yè)務(wù)沒有法律依據(jù)。

二、在當前的法律環(huán)境下，港航消防監(jiān)督機構(gòu)對中國籍運輸船舶的監(jiān)督執(zhí)法資格也很難站得住腳。

現(xiàn)在港航消防機構(gòu)對中國籍船舶進行監(jiān)督檢查，主要依據(jù)是原交通部1988年頒布實施的《港口消防監(jiān)督實施辦法》及1995年頒布實施的《運輸船舶消防管理規(guī)定》。雖然這兩部原交通部的部門規(guī)章的時效性依然是“有效”，但其中的很多內(nèi)容與后來出臺的法律法規(guī)及規(guī)章制度相抵觸。例如《港口消防監(jiān)督實施辦法》第二十二條第四項規(guī)定：“凡裝載易燃易爆危險貨物的船舶，在裝卸作業(yè)或通過港區(qū)特定水域時，必須接受港口公安消防監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督”，而交通運輸部2012年修改頒布的《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第三十三條對類似內(nèi)容的規(guī)定則為“海事管理機構(gòu)依法對載運危險貨物的船舶實施監(jiān)督檢查，對違法的船舶、船員實施相應(yīng)的行政強制措施”。兩部規(guī)章在對載運易燃易爆危險貨物船舶實施監(jiān)督的職能部門上界定明顯不一致。類似這樣法律條文之間相互沖突的地方還有很多，港航消防監(jiān)督機構(gòu)對船舶監(jiān)督執(zhí)法的法律效力顯然已不能讓人信服。

出現(xiàn)上述問題的原因：1．該兩部規(guī)章出臺時間較早，且沒有及時更新調(diào)整。比如兩部規(guī)章出臺的主要依據(jù)都是《中華人民共和國消防條例》，而作為上位法的《中華人民共和國消防條例》早在1998年就因為《中華人民共和國消防法》的出臺而廢止。2．1998年經(jīng)國務(wù)院批準，在原中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局（交通安全監(jiān)督局）和原中華人民共和國船舶檢驗局（交通部船舶檢驗局）的基礎(chǔ)上，合并組建成立中華人民共和國海事局（交通部海事局，以下簡稱“海事局”），并配套了相應(yīng)的法律法規(guī)，逐步完善了船舶安全的管理制度。根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，海事局延續(xù)了“港務(wù)監(jiān)督”及船舶檢驗的職能，并具有“船旗國”及“港口國”監(jiān)督管理職權(quán)，負責行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職能，負責中國籍船舶登記、發(fā)證、檢查和進出港（境）簽證；負責外國籍船舶入出境及在我國港口、水域的監(jiān)督管理；負責船舶載運危險貨物及其他貨物的安全監(jiān)督等等。

由此可見，海事局是為加強海上交通安全及船舶安全管理而設(shè)立的海事管理機構(gòu)，由其承擔起包括船舶消防在內(nèi)的船舶安全監(jiān)督管理工作，與現(xiàn)行法律法規(guī)的精神相符。

綜上所述，筆者認為，根據(jù)法律法規(guī)“上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法”的適用原則，港口消防監(jiān)督機構(gòu)只對其港口范圍內(nèi)所屬的油船、消拖兩用船等作業(yè)船舶（及部分屬于該港口企業(yè)的運輸船舶）有消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。