唐瑩武漢大學政治與公共管理學院 430061

試論我國公務員社會保障制度的現(xiàn)狀與完善

唐瑩
武漢大學政治與公共管理學院 430061

公務員社會保障制度是國家公務員制度的重要組成部分，在整個國家公務員制度中具有重要的地位和作用，它是保障公務員基本權(quán)利、穩(wěn)定公務員隊伍、促進政府勤政廉政建設的基礎。本文旨在分析我國公務員社會保障制度的具體內(nèi)容、實施現(xiàn)狀、實施過程中存在的問題等方面的基礎上，提出一些具體的建議和措施，以期為完善我國公務員社會保障制度做一些有意義的探索。

公務員；社會保障；完善措施

一、公務員的社會保障制度

（一）公務員的社會保障權(quán)

公務員的社會保障權(quán)是指國家制定一系列法律、法規(guī)，通過稅收、財政等經(jīng)濟政策籌集社會保障資金，公務員因年老、疾病、傷殘以及失業(yè)等原因無法繼續(xù)工作或喪失勞動能力時，能獲得經(jīng)濟或物質(zhì)幫助的權(quán)利。公務員的社會保障權(quán)可以劃分為兩大部分：一是權(quán)益保障，主要針對公務員職業(yè)期內(nèi)相關權(quán)益的保障，具體包括工資福利保障、身份保障、工作條件保障、申訴控告保障以及培訓保障；二是社會保障，主要針對公務員職業(yè)期外的保障和職業(yè)期內(nèi)出現(xiàn)的特許情況的保障問題，具體包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。

（二）公務員社會保障制度概述

公務員社會保障制度是指以國家或政府為主體，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過國民收入再分配，對公務員在暫時或永久喪失勞動能力或喪失勞動機會以及由于各種原因生活發(fā)生困難時，給予物質(zhì)幫助，保證公務員及其家庭基本生活的制度。其中包括社會保險制度、社會福利制度和社會救助制度等內(nèi)容。公務員只要符合法定的條件，都可以從國家和社會獲得相應的物質(zhì)幫助。

1、公務員社會保險制度。公務員社會保險制度是根據(jù)立法，由公務員、公務員所在單位和國家三方面共同籌資，幫助公務員及其家屬在遭遇年老、疾病、傷殘、生育、失業(yè)、死亡等風險時，防止收入的中斷、減少或喪失，以保障期基本生活需求的社會保障制度。社會保險制度包含的內(nèi)容最為繁雜，跟每個公務員的切身利益關系也最為密切，因此普遍受到各國政府的高度重視。

2、公務員社會福利制度。公務員福利制度是國家和單位為解決公務員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資報酬和勞動保險之外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發(fā)放補貼等方式，給予公務員經(jīng)濟上幫助和生活上照顧的制度。

3、公務員社會救助制度。公務員社會救助制度是國家為了使公務員享受到經(jīng)濟和社會發(fā)展的成果，提高物質(zhì)文化生活水平，或為保證不因某項政策措施的實施，導致公務員的生活水平下降，而采取的一種物質(zhì)幫助方式。世界各國公務員的救助種類繁多，內(nèi)容也各不相同，但是其基本的功能大體都是一致的。

二、我國公務員社會保障制度的實施現(xiàn)狀

公務員社會保障制度作為公務員制度的一項重要內(nèi)容和配套措施，同時也是整個社會保障制度的重要組成部分。我國公務員的社會保障制度主要包括社會保險制度、社會福利制度和社會救助制度等三方面。目前我國公務員只享有退休金和公費醫(yī)療的社會保險待遇，但在我國公民普遍缺乏完備的社會保障的情況下，相對于其他社會成員而言，公務員的社會保障制度是比較全面而完備的。對于我國公務員社會保障制度的內(nèi)實施現(xiàn)狀，針對社會保險、社會福利和社會救助三個方面分別選取有代表性的相關制度的具體內(nèi)容進行論述。

（一）我國公務員社會保險制度

1、養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險是指勞動者達到國家規(guī)定的退休年齡，或因年老喪失勞動能力，退出勞動領域，由社會提供經(jīng)濟幫助，保障其基本生活以暗度晚年的社會保險項目。我國政府機關、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度建立于1955年，公務員養(yǎng)老完全由國家財政承擔，直至2000年，《國務院關于完善城鎮(zhèn)社會保險體系試點方案》仍規(guī)定“公務員（含參照國家公務員制度管理的事業(yè)單位人員）的現(xiàn)行養(yǎng)老制度仍維持不變?！蹦壳埃覈珓諉T的養(yǎng)老完全依靠國家財政，公務員不需要為自己的養(yǎng)老費用有任何的支出，而且其養(yǎng)老待遇遠遠高于企業(yè)的退休人員。這樣的情況加重了國家的財政負擔，助長了公務員個人完全依靠國家養(yǎng)老的思想。

2、醫(yī)療保險制度。醫(yī)療保險是勞動者因患病而暫時喪失勞動能力和收入來源，國家和社會給予其一定的醫(yī)療服務，假期和收入補償，以促其恢復勞動能力，盡快投入勞動過程的社會保險項目。我國機關單位工作人員的醫(yī)療保險實行的是公費醫(yī)療制度，其經(jīng)費來源于國家的財政撥款，經(jīng)費預算由各級財政部門安排，經(jīng)由各級衛(wèi)生行政部門撥付給公費醫(yī)療機構(gòu)，統(tǒng)一管理使用，享受公費醫(yī)療的人員在規(guī)定范圍內(nèi)可以報銷醫(yī)療費用。根據(jù)國務院的相關文件，我國在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度基礎上對公務員實行醫(yī)療補助，醫(yī)療補助經(jīng)費由同級財政列入當年的財政預算。我國的醫(yī)療保險制度自解放初期實行的公費醫(yī)療到現(xiàn)在國家出臺的新醫(yī)保政策，給國家和地方的財政造成了巨大的負擔，也造成了公務員的醫(yī)保水平和質(zhì)量難以得到保障。

（二）我國公務員社會福利制度

公務員福利制度是國家和單位為解決公務員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資報酬和勞動保險之外，通過舉辦集體福利設施、提供服務以及發(fā)放補貼等方式，給予公務員經(jīng)濟上幫助和生活上照顧的制度。公務員福利制度是公務員社會保障制度的一種補充形式，也是國民收入再分配的一種輔助形式。

1、交通補貼制度。這是國家為保證職工正常開展工作、合理負擔交通費支出而建立的制度，主要有上下班交通補貼和出差交通補貼。1970年財政部和國家勞動總局發(fā)出《關于建立上下班交通補貼制度的通知》，根據(jù)上下班路程的遠近和采用的交通工具分別制定不同的補貼辦法。這項制度一直沿用至今，只是各個單位之間的具體補貼標準和辦法不一樣。

2、福利費制度。這一制度是國家為解決職工的生活困難問題而建立的一種專項福利制度?，F(xiàn)行的公務員福利費制度的主要依據(jù)是1956年財政部和國務院人事局發(fā)出的《關于國家機關福利費用問題的通知》，后來又經(jīng)過了多次的修改。國家機關的職工福利費用主要有以下幾個來源：一是國家撥給的與職工基本生活有關的非生產(chǎn)性建設投資費用；二是各單位按國家規(guī)定提取的職工福利費；三是工會經(jīng)費中用于職工福利的費用；四是各單位舉辦的職工福利設施的收入。從福利費的使用方式上看，有的用在各種生活福利設施的建設上，如很多機關單位建有自己的食堂、宿舍、圖書館和體育場等生活福利設施和集體娛樂設施。還有的公務員福利包括水電補貼、衛(wèi)生費、暑期降溫費、房租補貼等福利補貼，這些補貼大多以工資組成部分的形式發(fā)放到公務員的手中。

（三）我國公務員社會救助制度

國家公務員作為社會成員，主要符合下列條件之一，就有權(quán)利享受社會救濟：（1）領取社會保險津貼但無法維持最低生活的；（2）遭受意外災害造成財產(chǎn)甚至人身損失，一時生活困難的；（3）生活水平低于或僅相當于國家法定最低標準的公務員及其家庭。除此之外，國家行政機關還向生活困難的公務員提供生活困難補助，困難補助非為定期補助和臨時補助。定期補助是對生活費用低于一般水平，不能維持正常生活的公務員，確定補助金額，按月發(fā)放。臨時補助是對公務員發(fā)生一些特殊困難而自己又無力解決的，如因疾病、死亡、天災、人禍等造成生活困難的，給予臨時性的補助，補助對象只限于本人及其直系親屬。

三、目前我國公務員社會保障制度存在的問題

（一）內(nèi)容不健全

我國公務員的社會保障制度存在的這類問題，主要以公務員失業(yè)保險制度的不健全為主。由于建國以來，我國的傳統(tǒng)社會保障制度對國家機關工作人員無償提供了充分、完善的國家保險和就業(yè)保障，似乎沒有實行失業(yè)保險的必要，因此相對其他的保障制度而言，公務員的失業(yè)保險制度是不完善的。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制的進一步發(fā)展和完善，公務員制度改革的進一步推進，公務員失業(yè)的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。《公務員法》中的大量相關規(guī)定明確宣布公務員不再是“鐵飯碗”時，公務員開始失業(yè)了，就需要更完善的社會保障制度來保障其失業(yè)后的生活。

（二）缺乏法制化規(guī)范

目前我國國家機關的社會保障制度是建國以后以單項法規(guī)的形式逐步建立起來并通過單行法規(guī)、條例、辦法和通知等形式體現(xiàn)的，至今我國尚不存在一部完善的法律規(guī)范和統(tǒng)一完整的法律體系來明確和規(guī)范公務員社會保障制度的相關內(nèi)容。盡管《公務員法》中有專門規(guī)定公務員的工資保險福利制度的基本原則和大致框架，但是這些規(guī)定仍顯得過于寬泛和模糊，相應的配套法規(guī)和規(guī)范尚未出臺，不盡具體詳細，制度的實施仍存在很大的隨意性，無法起到很好的指導和規(guī)范作用。

（三）管理體制混亂

目前對于我國公務員社會保障工作的管理，存在缺少綜合規(guī)劃、職能交叉等方面的問題，如組織、人事、民政、衛(wèi)生等部門的管理權(quán)限都直接或間接地涉及公務員的社會保障工作，由于多頭管理、政出多門，在實際工作中其結(jié)果必然是導致政策不統(tǒng)一、標準不一致、互相推諉扯皮、效率低下、國家財政負擔加重。

（四）社會化程度低

目前我國公務員保障的社會化程度不高，未能與其他公民的社會保障制度接軌，“機關辦社會”、“單位辦社會”的現(xiàn)象極為嚴重。而這樣過于單一的保障資金來源是難以適應社會保障體系改革與完善需要的，并且在市場經(jīng)濟的條件下，把一些本應由社會承擔的社會保障工作過多地交付給國家政府機關來承辦，既增加了國家財政的負擔，也不利于工作效率的提高。

（五）資金投入高，社會效益差

我國公務員現(xiàn)行的社會保障制度的資金支持幾乎全部來自國家財政，沒有建立公務員個人與國家共同籌資的保障制度。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，公務員保障方面的資金投入逐年增加，然而在高投入的情形下，不但沒有取得良好的社會效益，卻造成了巨大財政負擔和公務員抱怨等問題。

五、探索我國公務員保障制度的完善措施

針對公務員社會保障制度本身存在的缺陷以及在實施過程中出現(xiàn)的各種問題，完善我國公務員的社會保障制度勢在必行，結(jié)合所學的專業(yè)知識和國內(nèi)外專家學者的相關論文著作，結(jié)合我國的現(xiàn)實國情，我認為完善措施主要集中在以下方面：

（一）健全內(nèi)容

我國已經(jīng)建立起了公務員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工商等保險項目，而且正在進一步的改革和完善之中，對于公務員社會保障來說，亟待建立和完善的是公務員的失業(yè)保險制度。公務員法的不斷完善，使得公務員有了失業(yè)的可能，為了使失業(yè)的公務員及其贍養(yǎng)的家人能夠維持基本生活，保護和促進勞動力的再生產(chǎn)，維護社會的安定和諧，健全公務員失業(yè)保險制度是勢在必行的。同時建立公務員失業(yè)保險制度是完善我國公務員社會保障制度的一項重要內(nèi)容，只有將這項制度建立起來，才能與其他已然建立起來的制度一起進行改革和完善，我國才能夠逐步建立起一套內(nèi)容完備、運轉(zhuǎn)靈活的公務員社會保障制度。

（二）加快立法

在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，必須將公務員的社會保障制度納入法制化軌道，加快公務員社會保障立法，使公務員社會保障管理工作有法可依。要進一步加快公務員社會保障制度立法，為公務員社會保障相關制度的細則和有關規(guī)定提供法律依據(jù)。公務員社會保障制度也只有真正成為一種法定制度，納入法制化軌道，才能夠有法可依，進而得到全面落實。

（三）統(tǒng)一管理

社會保障涉及生、老、病、死、失業(yè)等多個方面的內(nèi)容，于是必然要求建立與之相對應的組織管理機構(gòu)，進行專門的組織管理。為了更好地推行公務員社會保障的相關工作，因此必須建立統(tǒng)一的公務員社會保障管理機構(gòu)，其承擔的主要職能是，管理公務員保險檔案和公務員個人賬號；編制公務員保險項目預算決算報告；及時、足額地發(fā)放公務員保險金；保證公務員保險基金合理使用和安全運營；收集、分析、處理公務員社會保障制度實施過程中的各種問題，為政府完善相關制度提供政策咨詢服務等。

（四）提高社會化

提高公務員社會保障的社會化程度是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求，將公務員的社會保障與公民的社會保障體系相結(jié)合，交付給社會上的非營利組織去運作，政府承擔指導和監(jiān)管的角色公務員。這樣不僅可以減輕政府的財政負擔，還可以提高公務員保障資金使用的社會效益。

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