◎崔鐵寧

政策環(huán)評應(yīng)納入重大決策程序

◎崔鐵寧

即將于2015年正式實施的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“新《環(huán)保法》”）呈現(xiàn)出理念先進、科學(xué)民主、手段有力、模式創(chuàng)新、責(zé)任嚴厲等諸多亮點，體現(xiàn)政府加強環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的堅定決心與強烈愿望，令廣大環(huán)保工作者、專家和民眾更增加了對“美麗中國”愿景的期許。其中最引人注目激起熱議的是第十四條：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！痹摋l款填補了一直缺位的我國環(huán)境影響評價制度（簡稱“政策環(huán)評”）的關(guān)鍵一環(huán)，是一次里程碑式的突破，為今后實現(xiàn)科學(xué)決策，打造綠色政府奠定了法律基礎(chǔ)。

實際上，環(huán)保工作者和學(xué)者推動“政策環(huán)評”立法建制方面的努力早已歷時10余年，經(jīng)歷了舉步維艱、反復(fù)博弈的過程。雖然此次修法令人鼓舞，實現(xiàn)了環(huán)境公共利益在部門、地方等局部利益博弈中的一次勝出，但筆者認為這只是萬里長征的第一步。要依新《環(huán)保法》有效落實政策環(huán)評，須先行破除經(jīng)年累積的障礙堅冰。不從頂層機制的層次理順環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，將政策環(huán)評納入到國家各級重大決策程序體系，回歸其合理的職能定位，僅建章立制過程就難免陷入以往的困局，流產(chǎn)于建議層面；即使制定了政策環(huán)評制度機制，如果傳統(tǒng)的環(huán)境保護被動狀況仍然延續(xù)，政策環(huán)評的效果難免流失于經(jīng)濟利益、部門和區(qū)域權(quán)益與環(huán)境保護規(guī)制的權(quán)衡之間，造成收效不佳和形式主義。

通常所說戰(zhàn)略環(huán)評包括法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)評。政策環(huán)評屬于其中高級別的環(huán)境影響評價，對于環(huán)境保護的意義十分深遠，是指對政策決策制定、實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、論證、預(yù)測和評估，提出預(yù)防、減輕和控制不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤、監(jiān)測和控制的方法和制度。

一、政策環(huán)評是科學(xué)決策不可或缺的重要環(huán)節(jié)

頂層設(shè)計對經(jīng)濟社會發(fā)展模式、結(jié)構(gòu)起著決定性作用，環(huán)境損害風(fēng)險的源頭在于現(xiàn)代社會的整體架構(gòu)和運行管理模式。政策制定及決策權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和精英手中是世界各類組織構(gòu)成的普遍現(xiàn)象。事實證明，政策決策易因領(lǐng)導(dǎo)層和各類區(qū)域、部門的思想認識、專業(yè)知識、利益傾向等局限，產(chǎn)生各種顯性、重大的或潛在的、累積的環(huán)境影響，對環(huán)境保護來說這些影響往往是深遠和難以逆轉(zhuǎn)的。相應(yīng)地，高層次決策對可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。世界資源所在上世紀80年代做的世界資源管理戰(zhàn)略研究，得出了令人矚目的結(jié)論。他們在1984年召開的“地球的未來”會議上指出：各國可持續(xù)發(fā)展的成敗極大地取決于政策領(lǐng)域。一些資源匱乏、生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家通過出色的政策和管理措施，可以在危機中取得優(yōu)良的業(yè)績。

1.政策決策失誤是導(dǎo)致資源環(huán)境危機的根源。

當(dāng)前面臨的很多嚴重環(huán)境問題，與當(dāng)年決策思想片面造成對資源環(huán)境開發(fā)利用不當(dāng)?shù)恼呤д`密不可分。例如，1989年國務(wù)院出臺的一項產(chǎn)業(yè)政策將一些嚴重污染的行業(yè)或產(chǎn)品列入了重點支持之列，由此“十五小”企業(yè)在1990年代初中期一哄而起，造成嚴重的環(huán)境災(zāi)害和水域污染，使淮河變成最骯臟的河流之一，至今未能恢復(fù)。其實，要是最初制定政策時聽取環(huán)保專業(yè)人士建議，再輔以一定的技術(shù)指南加以限制，在源頭就可以大大避免污染災(zāi)難；對外開放貿(mào)易政策中對“兩高一資”產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅補貼，使外貿(mào)企業(yè)中處于價值鏈條低端的高污染、高耗能企業(yè)占比過大，我國逐漸成為世界工廠，加劇了國內(nèi)資源消耗和環(huán)境污染的粗放生產(chǎn)模式。類似的政策導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞和負面影響經(jīng)年累積，致使今天環(huán)境中的污染物遠超過環(huán)境容量和承載力，污染嚴重到了幾乎無法忍受的地步。

2.實施政策環(huán)評是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明的重要手段。

政策決策影響力廣泛而深遠，具有全局性。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，法規(guī)、機制尚不健全，呈現(xiàn)鼓勵性政策為主、規(guī)制性政策不完善的特點。尤其是刺激經(jīng)濟的鼓勵性政策，往往具有放大作用，實施進程的每一個后續(xù)環(huán)節(jié)，都可能產(chǎn)生環(huán)境影響或使經(jīng)濟與環(huán)境的矛盾更加突出。要避免產(chǎn)生嚴重的不可逆后果，就必須要審慎對待。

一直以來，我國對于政策的環(huán)境風(fēng)險管理存在嚴重漏洞。“有組織的不負責(zé)任”（“貝克風(fēng)險社會理論”）現(xiàn)象在經(jīng)濟與環(huán)保的碰撞中屢見不鮮。政策制定者、企業(yè)、甚至專家及組織，對經(jīng)濟伴生的環(huán)境問題及其潛在風(fēng)險認識不足，不約而同打著GDP硬指標(biāo)等旗號有組織地逃避、轉(zhuǎn)嫁或推卸責(zé)任，造成政府環(huán)境管理和風(fēng)險控制失靈。事實證明，在一味追求GDP的沖動下，不僅對政策可能帶來的隱性、滯后的環(huán)境影響疏于考慮，即使是可預(yù)測、易推論的高概率事件，乃至看似必然的環(huán)境后果，在當(dāng)時情形下，仍不能幸免于被各種理由所屏蔽。如當(dāng)年鼓勵汽車走進家庭的政策沖動在環(huán)保專家的制止聲中仍然勢不可擋，缺乏總量控制，對目前的空氣污染、交通擁堵等“城市病”難逃其咎。

生態(tài)環(huán)境保護不是產(chǎn)生損害之后的應(yīng)激反應(yīng)，源頭預(yù)防是我國《環(huán)保法》的首要原則和“黃金定律”。目前已開展的規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評，是從決策鏈中下游介入的環(huán)評。由于頂層決策已定，規(guī)劃方案或項目規(guī)模、選址等主體內(nèi)容也已基本確定，環(huán)評實質(zhì)上是在原定主體方案基礎(chǔ)上改進和修補，難以對違背環(huán)境要求的方案進行否決。只有開展政策環(huán)境影響評價，把頂層設(shè)計可能引發(fā)的環(huán)境問題在實施之前加以修正，避免重大而深遠的環(huán)境損害及其連鎖反應(yīng)，從而建立起系統(tǒng)的政策、規(guī)劃、項目環(huán)境評估控制體系，才能夠真正落實《環(huán)保法》注重預(yù)防的精神，同時這也是生態(tài)文明建設(shè)的政策優(yōu)化、科學(xué)民主決策的重要步驟。

二、貫徹依法治國方略，需要科學(xué)定位政策環(huán)評

改革開放以來，我國雖然在環(huán)境法規(guī)、管理體系建設(shè)方面取得了很大進步，但高速度、大規(guī)模發(fā)展方式導(dǎo)致環(huán)境惡化和不可預(yù)知環(huán)境風(fēng)險大幅增加的趨勢未能有效遏制。隨著民眾環(huán)境意識不斷提高，環(huán)境問題已經(jīng)演化成為民生問題和政治問題。我國提出科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)思想，決心在全社會樹立正確的生態(tài)價值觀，在目前依法治國理念下政府更應(yīng)該提升生態(tài)友好的政治價值觀和行政價值觀。

1.把生態(tài)文明法制建設(shè)的頂層設(shè)計作為政策環(huán)評的基本切入點。

依法理厘清經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間利益權(quán)衡、科學(xué)決策的切入點，以貫徹十八屆四中全會依法治國的思想為指針，將生態(tài)友好的政治理念和行政理念，從頂層設(shè)計入手，納入到生態(tài)文明建設(shè)的框架中，進行宏觀戰(zhàn)略、政策的環(huán)境評估和風(fēng)險控制，是從根本上破除政策環(huán)評多重障礙的基礎(chǔ)，從而把生態(tài)價值觀貫徹到政策制定、決策和實施的全過程，構(gòu)建綠色政策體系，推行綠色行政模式。

2.政策環(huán)境影響評價的法理基礎(chǔ)及層次定位。

從法理角度對環(huán)境保護進行定位，是政策環(huán)評能否頂層介入的首要問題。

我國《憲法》規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，“國家尊重和保障人權(quán)”。公民基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)包括公平的環(huán)境權(quán)益和生命健康權(quán)。國家通過行使公共管理的任務(wù)，盡到保護公民基本權(quán)利的義務(wù)，并以此協(xié)調(diào)國家公權(quán)與公民基本權(quán)利的關(guān)系。由此推論，國家公共權(quán)力的行政、立法、司法權(quán)皆承擔(dān)保護公民基本環(huán)境權(quán)益和公共環(huán)境的義務(wù)，按法理，憲法中保護公共權(quán)益的義務(wù)應(yīng)當(dāng)在各類行政法規(guī)范之上?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護基本框架法確立了環(huán)境保護作為基本國策的地位，十八屆三中全會提出的政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明五位一體的治國方略，將生態(tài)文明貫穿和融入經(jīng)濟、政治、文化各個方面和全過程。可見，環(huán)境保護應(yīng)該作為具有較高層次、貫穿和融入經(jīng)濟、社會、政治、文化建設(shè)過程的核心制度。

三、開展政策環(huán)評的步驟、法規(guī)體系和技術(shù)要求

習(xí)近平總書記曾強調(diào)指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。目前，新《環(huán)保法》第十四條雖然為政策環(huán)評提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)，但作為框架法，只有原則性的規(guī)定。政策環(huán)評的真正落實尚需進一步建立完善相關(guān)法規(guī)制度，以增強操作性和強制性。

1.提升環(huán)境保護職能層級，拓展環(huán)保參謀咨詢功能。

環(huán)境保護是貫穿政府各項工作的國家義務(wù)，其職能定位需要進一步依法界定明確。長期以來我們采用多種手段協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾，對各級政府部門進行環(huán)境規(guī)制，包括：環(huán)境保護責(zé)任制、環(huán)保納入政績考核、環(huán)保一票否決權(quán)、問責(zé)制等。事實證明這些手段并非如設(shè)想的那樣，能有效遏制經(jīng)濟與環(huán)境矛盾加劇的趨勢。原因在于這些制度未能把環(huán)境保護職能真正從政府各項工作的源頭介入并貫穿過程，而是仍以經(jīng)濟社會各項工作為核心，環(huán)境保護在其中起到污染控制和修復(fù)的功能，把生態(tài)環(huán)境保護與政府政策、規(guī)劃制定及其實施過程本身剝離，實際上與先發(fā)展經(jīng)濟再保護環(huán)境，先污染再治理無本質(zhì)差異。

鑒于環(huán)境保護職能的特殊性，應(yīng)該從頂層規(guī)制入手提升環(huán)境保護履職層次，拓展和突出環(huán)保部門及相關(guān)專業(yè)人員的咨詢、參謀角色功能，真正把環(huán)境保護貫徹和融入各項工作之中，使政策環(huán)評以早期介入、過程監(jiān)督、事后評估的方式，參與重大戰(zhàn)略性、可能對生態(tài)環(huán)境發(fā)生重要影響的政策制定和決策過程，在政府管理體制方面需要做一定的改革。因此建議：

（1）借鑒美國環(huán)境管理體制，設(shè)立直接對國家最高領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的國家環(huán)境質(zhì)量保障委員會。該委員會可以以人大環(huán)資委為基礎(chǔ)，整合國務(wù)院各部門，使其具有較強的協(xié)調(diào)功能，制定、修訂完善環(huán)境系列法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)政府各級部門貫徹環(huán)境管理政策和開展政策環(huán)評。

（2）省級及以下各級環(huán)境保護主管部門由各級政府最高領(lǐng)導(dǎo)人直接負責(zé)，以利于協(xié)調(diào)各方推進環(huán)境保護政策實施、政策環(huán)評的順利開展和重大決策環(huán)境責(zé)任追究倒查機制的運行。

2.將政策環(huán)評納入國家《重大行政決策程序條例》。

目前國務(wù)院正在制定《重大行政決策程序條例》，擬將國家的重大決策納入法制化軌道，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等納入重大決策的科學(xué)程序，并且建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。政策環(huán)評作為把環(huán)境保護戰(zhàn)略貫徹到?jīng)Q策層面的重要環(huán)節(jié)，是重大政策決策的重要組成部分，需要通過一系列行政決策程序預(yù)防重大政策可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響。因此，此次行政決策法制化是政策環(huán)評納入高層次政策決策的良好契機，建議把環(huán)境評價作為科學(xué)決策程序的前置程序之一。

3.研究制定國家《環(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》。

按照依法理政的思想，把對發(fā)展戰(zhàn)略和政策層面的環(huán)境管理納入法制軌道，建議制定國家《環(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》，確定戰(zhàn)略政策的生態(tài)環(huán)境底線，預(yù)測趨勢、后果，評估其環(huán)境風(fēng)險的程序和要求，規(guī)定國家戰(zhàn)略、政策層次的環(huán)境管理原則、目標(biāo)，重要決策程序和規(guī)則；制定《政策環(huán)評范圍導(dǎo)則》，確定開展政策環(huán)評的政策范圍及其優(yōu)先級。

4.制定完善政策環(huán)評的法規(guī)體系。

研究制定各領(lǐng)域各行業(yè)關(guān)于政策環(huán)境規(guī)制的法規(guī)、導(dǎo)則或指南等?？稍趪摇董h(huán)境戰(zhàn)略和政策管理法》和《政策環(huán)境影響環(huán)評范圍導(dǎo)則》框架下，分別研究制定：《國家政策戰(zhàn)略環(huán)評指南》、《區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略和地方發(fā)展規(guī)劃環(huán)評指南》、《國際貿(mào)易及合作戰(zhàn)略環(huán)評指南》、《重大技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評指南》、《能源戰(zhàn)略及開發(fā)規(guī)劃環(huán)評指南》、《交通規(guī)劃和計劃環(huán)評指南》等，在區(qū)域和各專業(yè)領(lǐng)域分別制定導(dǎo)則和指南，形成在政策戰(zhàn)略層次上的環(huán)評法規(guī)體系。

5.政策環(huán)評的相關(guān)原則、技術(shù)要求建議。

（1）政策環(huán)評法律體系的目標(biāo)是通過確定國家生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)底線，保證戰(zhàn)略、政策的制定和實施過程不與生態(tài)環(huán)境發(fā)生明顯質(zhì)的沖突，并考慮代內(nèi)及代際環(huán)境公平，盡可能多地預(yù)留環(huán)境及資源的余地和空間，在經(jīng)濟社會行為源頭進行協(xié)調(diào)、預(yù)防和控制環(huán)境影響和損害發(fā)生。

（2）分析不同領(lǐng)域、類型的政策對資源環(huán)境可能產(chǎn)生影響的程度和重要性，依據(jù)環(huán)境影響權(quán)重對政策和戰(zhàn)略進行排序，較為重要的作為政策環(huán)評重點領(lǐng)域，并據(jù)此劃分評價優(yōu)先等級，提出不同的評價技術(shù)要求。

（3）強調(diào)早期介入全過程跟蹤的原則，實現(xiàn)與決策過程的融合互動，以及按照政策實施因果鏈條的延伸進行趨勢預(yù)測、顯性影響和不確定性分析，動態(tài)跟蹤評估的方法。

（4）引入環(huán)境風(fēng)險評估管理模式，對可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險、嚴重等級及其概率進行預(yù)測、分析評估和修正避免。

（5）完善政策戰(zhàn)略層次由行政、立法、司法和公眾監(jiān)督組成的環(huán)境影響評估程序和監(jiān)督體系，健全政策戰(zhàn)略的綜合決策機制。推動生態(tài)民主和信息公開工作，在政策環(huán)評全過程引進公眾、專家參與評估和監(jiān)督。

（6）選擇試點政策領(lǐng)域先行探索。一般而言，國民經(jīng)濟規(guī)劃中有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境資源保護等方面的內(nèi)容對環(huán)境的影響較大，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為環(huán)評重點?？上冗x擇在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化、能源、海洋等領(lǐng)域開展政策環(huán)評工作，積累經(jīng)驗和案例，逐步構(gòu)建適合我國的政策環(huán)評理論和方法體系，為我國的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（崔鐵寧，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，北京市政協(xié)委員，民革北京市委會委員/責(zé)編 劉玉霞）