◎江飛濤

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)“有所為、有所不為”

◎江飛濤

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是中央政府在國際金融危機(jī)發(fā)生后提出的戰(zhàn)略性抉擇，也是推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。近年來，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到了快速發(fā)展，同時(shí)也暴露出了一些突出的問題，政府行為的越位和缺位正是這些問題產(chǎn)生的根源。準(zhǔn)確把握政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的作用和行為邊界，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前政策及政策思路中存在的問題進(jìn)行深入反思，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的突出問題

部分行業(yè)競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重。各級(jí)地方政府以異乎尋常的熱情和政策力度扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，光伏、風(fēng)電設(shè)備等一些行業(yè)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題。目前，我國有300多個(gè)城市在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，其中有100多個(gè)城市已經(jīng)建立了光伏產(chǎn)業(yè)基地，各地均為當(dāng)?shù)氐墓夥髽I(yè)提供包括廉價(jià)土地、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠電價(jià)甚至設(shè)備投資補(bǔ)貼在內(nèi)的各種優(yōu)惠政策，嚴(yán)重扭曲該行業(yè)企業(yè)的競爭行為與全行業(yè)的競爭態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，有2000多家企業(yè)在從事光伏產(chǎn)業(yè)，有1000多家組件生產(chǎn)企業(yè)，光伏組件實(shí)際產(chǎn)能近40GW，實(shí)際產(chǎn)量21GW，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，多數(shù)企業(yè)處于停工半停工狀態(tài)，尚德、賽維等龍頭企業(yè)深陷破產(chǎn)危機(jī)，全行業(yè)面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。風(fēng)電設(shè)備制造行業(yè)，一方面是許多地方提供各種優(yōu)惠政策重點(diǎn)扶持的行業(yè)；另一方面，風(fēng)力資源豐富地區(qū)采取“資源換產(chǎn)業(yè)”的地區(qū)政策，大企業(yè)不得不在當(dāng)?shù)亟◤S以獲取風(fēng)能資源和訂單。這些行為都扭曲了市場以及市場中企業(yè)的競爭行為，進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)面臨較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，目前風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)40%以上的產(chǎn)能處于閑置狀態(tài)。

核心技術(shù)缺乏。我國發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)大部分靠引進(jìn)技術(shù)，不掌握核心技術(shù)，這嚴(yán)重影響未來我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展及其在全球價(jià)值鏈上的提升。如，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中最核心的關(guān)鍵產(chǎn)品集成電路芯片，我國連續(xù)多年大量進(jìn)口，進(jìn)口額僅次于原油；又如新能源汽車，鋰正級(jí)、薄膜等核心材料主要從日本、美國進(jìn)口，電機(jī)控制系統(tǒng)的核心技術(shù)國內(nèi)企業(yè)亦不掌握，電控系統(tǒng)中占硬件成本大部分的芯片全部是進(jìn)口；又如風(fēng)電設(shè)備，我國企業(yè)在風(fēng)機(jī)整機(jī)的研發(fā)和設(shè)計(jì)上依然沒有掌握核心技術(shù)，國產(chǎn)化的設(shè)備中絕大部分技術(shù)依靠國外引進(jìn)，變流器、主軸軸承、控制系統(tǒng)等關(guān)鍵零部件還要依賴大量進(jìn)口，標(biāo)準(zhǔn)和檢測體系不健全；在高端裝備制造領(lǐng)域，深水海洋石油裝備，90%的高檔數(shù)控機(jī)床、95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)，80%的集成電路芯片制造裝備、40%的大型石化裝備、70%的汽車制造關(guān)鍵設(shè)備及先進(jìn)集約化農(nóng)業(yè)裝備仍依靠進(jìn)口。

創(chuàng)新動(dòng)力嚴(yán)重不足。當(dāng)前制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的一個(gè)重要因素是多數(shù)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，熱衷于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，創(chuàng)新研發(fā)投入不足?？萍疾刻峁┑臄?shù)據(jù)顯示，2010年我國大中型工業(yè)企業(yè)有研發(fā)活動(dòng)的只有28.31%，研發(fā)收入占主營業(yè)務(wù)收入的比例只有0.93%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家企業(yè)研發(fā)投入2.5%-4%的水平。盡管國家出臺(tái)了大量扶持政策鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，并提供相應(yīng)的財(cái)稅政策支持，卻難以有效激活企業(yè)創(chuàng)新積極性。

二、中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府缺位與越位

我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策制定和實(shí)施中的政府缺位與政府越位，正是導(dǎo)致以上突出問題并進(jìn)而阻礙新興產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展的重要原因。政府缺位是導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力缺乏、創(chuàng)新效率不高與核心技術(shù)缺乏的重要原因；而政府越位則導(dǎo)致部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的競爭扭曲與產(chǎn)能過剩問題，加劇戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)，政府越位還帶來設(shè)租、尋租等問題。

政府缺位主要表現(xiàn)在，政府為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建良好的制度環(huán)境及市場環(huán)境方面進(jìn)展相對(duì)緩慢。一是要素市場嚴(yán)重扭曲的問題并未明顯改善。要素市場扭曲會(huì)嚴(yán)重降低和抑制企業(yè)通過創(chuàng)新活動(dòng)來獲得企業(yè)利潤的動(dòng)力。政府控制土地、資本、勞動(dòng)力等關(guān)鍵要素的定價(jià)權(quán)，使得企業(yè)可以通過尋租獲取超額利潤，大量尋租機(jī)會(huì)的存在會(huì)明顯降低企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)力。二是知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度和執(zhí)行機(jī)制中的根本缺陷依然存在。企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)無法得到正常收益回報(bào)，從而降低了企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力。三是金融體制改革滯后，資本市場發(fā)育不足，多元化、多層次的投融資機(jī)制尚未形成，不能適應(yīng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。四是部分領(lǐng)域體制改革滯后，例如“三網(wǎng)融合”相關(guān)管理體制、電網(wǎng)行政性壟斷改革與智能電網(wǎng)建設(shè)、排污權(quán)交易體制、新能源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制等方面的改革滯后，都是制約相關(guān)行業(yè)發(fā)展的重要因素。五是由于政府管制和缺乏相應(yīng)的市場制度，創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化中介組織缺乏且行為不規(guī)范，知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)管理程序復(fù)雜、評(píng)估作價(jià)困難、周期漫長，缺乏股權(quán)激勵(lì)手段，不利于調(diào)動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性。六是科研體制改革不完善，科技研究與市場、經(jīng)濟(jì)脫節(jié)問題突出，科研成果轉(zhuǎn)化率低，科研效率也亟需提高。

政府越位方面則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府代替市場選擇重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新路線甚至工藝與產(chǎn)品進(jìn)行重點(diǎn)支持。例如：《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》將電動(dòng)汽車與插電式混合動(dòng)力汽車作為中國新能源汽車發(fā)展的主要技術(shù)路線，《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》則詳細(xì)規(guī)劃了企業(yè)規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面的一系列目標(biāo)，并列出了重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域、技術(shù)和產(chǎn)品。政府作為面臨嚴(yán)重信息約束的政策制定者，實(shí)際上無法選擇應(yīng)該發(fā)展或者不應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、應(yīng)該開發(fā)或者不應(yīng)該開發(fā)的技術(shù)，這些只能由市場與競爭過程來決定，否則會(huì)放大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)。例如，日本政府主導(dǎo)的第五代（人工智能）計(jì)算機(jī)計(jì)劃，不但沒有實(shí)現(xiàn)趕超反而延緩了整個(gè)日本計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，日本政府主導(dǎo)的在模擬高清晰度電視的研發(fā)等項(xiàng)目上也都遭遇了同樣的失敗。從目前來看，中國力推電動(dòng)汽車的做法代價(jià)大，收效甚微，被扶持企業(yè)在電動(dòng)汽車項(xiàng)目上嚴(yán)重缺乏自生能力，且一旦其他技術(shù)路線成為主導(dǎo)技術(shù)，前期的巨大投入將付之東流。

二是政府選擇特定新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持。這種政策傾向?qū)嶋H上由政府代替市場來挑選創(chuàng)新的主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，而實(shí)際上政府是很難知道哪些行業(yè)的哪些企業(yè)具有更強(qiáng)的創(chuàng)新能力以及具有更高的效率。企業(yè)的創(chuàng)新能力、創(chuàng)新動(dòng)力和生產(chǎn)經(jīng)營效率處于不斷的變化中，政府更不可能實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確了解這些市場信息。當(dāng)前政策中挑選出來重點(diǎn)扶持的企業(yè)多為大型在位企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)，這些企業(yè)多數(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足且創(chuàng)新效率不高。而在新興產(chǎn)業(yè)中，許多突破性的技術(shù)創(chuàng)新往往是由中小企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。此外，政府補(bǔ)貼的領(lǐng)域應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研究方面，不宜將補(bǔ)貼的領(lǐng)域放得過寬，否則會(huì)帶來較為嚴(yán)重的尋租行為。

三是地方政府為新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資提供大量優(yōu)惠政策，甚至直接參與企業(yè)組建、投資等各個(gè)環(huán)節(jié)。這在很大程度上是替代、扭曲市場的資源配置功能。在中國，產(chǎn)業(yè)政策支持意味更容易獲得地方政府廉價(jià)土地的支持、稅收優(yōu)惠甚至財(cái)政補(bǔ)貼，以及更容易獲得地方政府在融資上的幫助。一旦技術(shù)壁壘被打破，在地方政府投資優(yōu)惠政策的作用下，大量新的進(jìn)入者會(huì)涌入這個(gè)新興行業(yè)，對(duì)于這個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能投資會(huì)隨之激增。地方政府的大量優(yōu)惠政策一方面給投資企業(yè)帶來了大量補(bǔ)貼性收益，另一方面使得企業(yè)能以較少的投資撬動(dòng)大的投資項(xiàng)目，并將投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給銀行和社會(huì)。在這種體制下，當(dāng)某個(gè)新興行業(yè)的市場出現(xiàn)市場需求的擴(kuò)張時(shí)，整個(gè)行業(yè)和行業(yè)中的多數(shù)企業(yè)都會(huì)對(duì)需求的擴(kuò)張做出過度反應(yīng)，導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能遠(yuǎn)大于市場需求的擴(kuò)張。當(dāng)前，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩現(xiàn)象以及全行業(yè)所面臨的危機(jī)，正是體制扭曲下地方政府以超乎尋常的熱情推動(dòng)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資的結(jié)果。我們從江西賽維、無錫尚德等許多企業(yè)建立和發(fā)展過程中，不難發(fā)現(xiàn)地方政府的深度參與。

這還不是問題的全部，對(duì)于產(chǎn)能投資環(huán)節(jié)大量的投資補(bǔ)貼和投資優(yōu)惠政策會(huì)誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，使得企業(yè)經(jīng)營者將更多的精力和更多的資本放在追逐地方政府的低價(jià)土地等尋租行為上，而不是把更多的投入放在研究開發(fā)和技術(shù)工藝的改造升級(jí)上，這也使得新興行業(yè)中的企業(yè)在國際競爭中更依賴以政府補(bǔ)貼和低污染排放標(biāo)準(zhǔn)所帶來的所謂低成本競爭力。

三、政策與建議

市場機(jī)制的真正價(jià)值在于激勵(lì)市場主體尤其是企業(yè)家去發(fā)現(xiàn)新的市場機(jī)會(huì)、去不斷創(chuàng)新，并為他們發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會(huì)、收集和利用創(chuàng)新所需的市場信息與知識(shí)方面提供了目前為止最為有效的制度安排。作為激勵(lì)和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、乃至發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)制度，市場機(jī)制的作用是政府無法替代的。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往會(huì)帶來商業(yè)模式、組織模式、創(chuàng)新模式的巨大改變，而原有的某些制度安排常常會(huì)阻礙這種改變，從而會(huì)阻礙新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這時(shí)需要政府根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則調(diào)整相應(yīng)制度安排，擴(kuò)展市場的作用范圍，順應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。對(duì)于發(fā)展中國家而言，由于市場體制存在諸多不完善的地方，嚴(yán)重影響創(chuàng)新與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此時(shí)，完善包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度、金融體制等在內(nèi)的市場制度，打造有利于創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境和市場環(huán)境，對(duì)于發(fā)展中國家發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)而言具有更為重要的意義。

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)“有所不為，有所為”?！坝兴粸椤敝傅氖钦谠轿坏念I(lǐng)域，應(yīng)約束自己的行為，避免直接干預(yù)和替代市場；“有所為”指的是，政府應(yīng)當(dāng)在目前缺位的領(lǐng)域積極作為。具體而言，“有所不為”指的是：一是政府不宜主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向，不宜代替市場選擇重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新路線甚至工藝與產(chǎn)品；二是不宜破壞公平競爭的市場規(guī)則，偏向性地選擇特定的企業(yè)進(jìn)行扶持，政府補(bǔ)貼的領(lǐng)域也不宜放得過寬，應(yīng)集中在基礎(chǔ)科學(xué)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域；三是不宜扭曲土地、資本等要素價(jià)格，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能投資提供投資補(bǔ)貼。

對(duì)于現(xiàn)階段中國而言，在“有所為”方面，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)建良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境，是中國政府當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。第一，需要全面加快和推進(jìn)要素市場的市場化改革和進(jìn)程，減少市場扭曲與尋租所造成的中國企業(yè)自主創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題。第二，放松政府管制，大幅減少政府對(duì)于微觀市場的干預(yù)，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)開放、公開、公平的競爭環(huán)境。開放、競爭的市場環(huán)境是激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的最為有效的機(jī)制。第三，健全和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度及其實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制。第四，健全和完善金融體制，知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易評(píng)估體制，制定和實(shí)施促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的相應(yīng)政策與制度，提高市場自我協(xié)調(diào)和組織能力，以充分發(fā)揮市場作用動(dòng)態(tài)性資源配置效率，完善資本市場支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。第五，進(jìn)一步推動(dòng)科研體制改革，加強(qiáng)國家創(chuàng)新體系建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研之間的協(xié)作，強(qiáng)化科技資源的開放共享。第六，積極推進(jìn)壟斷行業(yè)的行政管理體制改革，尤其是推動(dòng)電力行業(yè)的管理體制改革，為清潔能源的發(fā)展掃清制度性障礙；推動(dòng)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的管理體制改革，為“三網(wǎng)融合”掃清制度性障礙，等等。第七，推進(jìn)環(huán)保體制改革以及建立和完善排污權(quán)交易制度，為節(jié)能環(huán)保行業(yè)的發(fā)展提供必要的制度條件。

技術(shù)創(chuàng)新尤其是基礎(chǔ)研究的重大突破是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心。因而，在構(gòu)建良好市場環(huán)境與制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上加大對(duì)于基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)研究開發(fā)的投入力度。并將這種資金投入的分配與使用、對(duì)于產(chǎn)出成果的審核與評(píng)價(jià)置于公開、透明的程序與體系下，并以此為基礎(chǔ)提高科技投入的產(chǎn)出效率。具體而言，政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面支持和鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新：第一，將政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和開發(fā)階段，建立撥款與稅收減免相結(jié)合的支持政策體系，并進(jìn)一步加大投入。第二，加大財(cái)政投入，加強(qiáng)國家科技公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)和支持國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的開放運(yùn)行，支持各大高校、科研機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)的研發(fā)部門為增進(jìn)科技創(chuàng)新活動(dòng)和推廣科技成果而建立開放型的知識(shí)管理和技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，建立和完善公共科研數(shù)據(jù)的管理和共享機(jī)制，推進(jìn)科研數(shù)據(jù)的共享。第三，拓展現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于所有行業(yè)的企業(yè)對(duì)高新技術(shù)的自主開發(fā)及自主開發(fā)技術(shù)在生產(chǎn)中的應(yīng)用，均給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免。第四，允許企業(yè)特別是有較好發(fā)展前景的中小企業(yè)，按其銷售收入一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補(bǔ)科技開發(fā)可能造成的損失，并規(guī)定科技開發(fā)基金必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用于研究開發(fā)、技術(shù)更新和技術(shù)培訓(xùn)等方面。

（江飛濤，中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。本文為國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和振興規(guī)劃研究”（批準(zhǔn)號(hào)10zd&026）階段性成果之一/責(zé)編 張棟）