◎溫香彩

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，政策環(huán)評不能再缺位

◎溫香彩

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，我國環(huán)境問題也日益突出。2013年以來，以PM10和 PM2.5為特征污染物的區(qū)域性大氣污染問題受到廣泛關(guān)注。2013年全國受霧霾天氣影響的省份達(dá)25個，涉及100多個大中型城市，全國平均霧霾天數(shù)達(dá)29.9天，創(chuàng)歷史之最。目前，大氣污染、水生態(tài)失衡、土地退化嚴(yán)重、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯下降、生物多樣性銳減等環(huán)境問題，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！?/p>

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護(hù)的主要法律制度之一，也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一，對于貫徹預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)原則、預(yù)防新的污染源出現(xiàn)發(fā)揮著極為重要的作用。但我國現(xiàn)在的環(huán)境影響評價制度有一定的局限性和缺陷，與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，急需完善。

一、我國環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀

環(huán)境影響評價是指對擬議中的人為活動（例如建設(shè)項目、資源開發(fā)、政策制定、立法等）可能造成的環(huán)境影響（包括環(huán)境污染、生態(tài)破壞等不利影響，同時也包括有利影響）或環(huán)境后果進(jìn)行分析、論證的全過程，并在此基礎(chǔ)上提出采取的防治措施和對策。環(huán)境影響評價制度，是指環(huán)境影響評價的制度化和法定化，是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。該項制度貫徹了預(yù)防為主原則和協(xié)調(diào)原則，要求對擬進(jìn)行的開發(fā)工作可能給環(huán)境造成的影響作出科學(xué)評價，便于在開發(fā)之前采取行之有效的措施，盡可能地預(yù)防或是減少對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響，同時將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1．我國環(huán)境影響評價制度的沿革發(fā)展。

我國環(huán)境影響評價制度的實施始于20世紀(jì)70年代末。自1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議后，環(huán)境影響評價的概念引入我國。1979年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》把環(huán)境影響評價和建設(shè)項目“三同時”作為法律制度確立下來。1981年5月，頒布了《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，該辦法對環(huán)境影響評價的范圍、程序、方法、費用、審批等分別做出了規(guī)定，并規(guī)定了建設(shè)項目在保護(hù)環(huán)境方面應(yīng)當(dāng)遵循的一些原則和執(zhí)行環(huán)境影響報告書制度的具體做法。1986年，頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，將環(huán)境影響評價從基本建設(shè)項目擴(kuò)大到技術(shù)改造項目和區(qū)域開發(fā)項目。1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度再次做了肯定。1998年國務(wù)院審議通過的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》以行政法規(guī)的形式對該制度進(jìn)行了補充、修改、完善。隨后，國家又頒布實施了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》、《關(guān)于執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度有關(guān)問題的通知》等一系列配套的規(guī)范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)保單行法律都分別對建設(shè)項目環(huán)境影響評價作了明確規(guī)定。2003年9月1日正式實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等10類專項規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，這是對我國環(huán)境影響評價制度的重大完善。2009年國務(wù)院又頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。2014年4月24日全國人大常委會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步提出“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”；并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

2．我國環(huán)境影響評價制度存在的問題。

按照國際慣例，完整的環(huán)境影響評價體系，應(yīng)包括政策環(huán)評（對宏觀政策、法律法規(guī)進(jìn)行的環(huán)境影響評價）、規(guī)劃環(huán)評（對地區(qū)性、行業(yè)性規(guī)劃進(jìn)行的環(huán)境影響評價）和項目環(huán)評（對具體的項目建設(shè)進(jìn)行的環(huán)境影響評價）。目前，我國主要是針對某一個建設(shè)項目做項目環(huán)評，或者是針對某一區(qū)域或行業(yè)做規(guī)劃環(huán)評，政策環(huán)評仍處于缺位狀態(tài)。即使將于2015年1月正式實施的新環(huán)保法，也只在第十四條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”

早在2005年，現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)部副部長的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設(shè)項目的環(huán)評則再次之。因為政策戰(zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動積極的態(tài)度，對人類大規(guī)模開發(fā)活動進(jìn)行預(yù)先評價，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供更具前瞻性和科學(xué)性的依據(jù)。

目前，由于沒有政策環(huán)評的前置性介入，環(huán)評大多是在地方規(guī)劃文本形成初稿、征求意見時才介入，此時規(guī)劃已經(jīng)基本成型，甚至項目選址大多已經(jīng)確定，不可能因為環(huán)評不合格而使項目“擱淺”，要求改變項目的選址、選線或者改變項目原料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等遇到的困難和阻力都很大。許多建設(shè)單位委托環(huán)評單位編制環(huán)評文件的目的僅僅是為了取得環(huán)保主管部門的批文，為建設(shè)項目上馬掃清障礙（目前的項目環(huán)評基本上都是通過）。

更為嚴(yán)重的，由于政策環(huán)評在我國環(huán)評領(lǐng)域長期缺失，導(dǎo)致一些政策在具體實施中變味。原國家環(huán)保局局長曲格平曾說過：“方針、政策在環(huán)境保護(hù)中具有決定性的意義，正確的政策能導(dǎo)致環(huán)境的改善，不當(dāng)?shù)恼?，可能?dǎo)致環(huán)境的惡化，要認(rèn)識到方針、政策的威力?！贝罅渴聦嵶C明：造成生態(tài)環(huán)境問題的重要原因之一就是政策上的隨意性。不從這個源頭上把關(guān)，環(huán)境問題就很難得到控制。現(xiàn)在很多的環(huán)境問題實際上是發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)政策所導(dǎo)致的，包括經(jīng)濟(jì)增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。以1994年國務(wù)院出臺的汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為例，此政策旨在鼓勵汽車工業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)個人購買力，事實證明政策的出臺確實極大地刺激了汽車產(chǎn)業(yè)的消費，2012年全國機(jī)動車保有量達(dá)到2.24億輛，但同時全國的污染物排放量也達(dá)到了4612.1萬噸，汽車是主要貢獻(xiàn)者，其排放的NOX（氮氧化物）和PM（顆粒物）超過90%，HC（碳?xì)浠衔铮┖虲O（一氧化碳）超過70%。近些年來全國不斷發(fā)生的霧霾天氣，汽車尾氣貢獻(xiàn)率達(dá)20%以上！再如，西部大開發(fā)。這項政策促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在西部大開發(fā)中，部分省區(qū)在做能源、電力、重化工基地產(chǎn)業(yè)政策時，缺乏對這些產(chǎn)業(yè)政策的環(huán)境影響評價，沒有科學(xué)論證和分析發(fā)展這些重污染行業(yè)將會給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境帶來什么影響、如何避免這些對環(huán)境的不良影響，尤其是區(qū)域內(nèi)有限的淡水資源能否支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動，結(jié)果現(xiàn)在造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問題。日前有媒體報道，中國第四大沙漠——騰格里沙漠近年聚集了“上百家化工企業(yè)”，這些企業(yè)向沙漠深處非法排污，對當(dāng)?shù)氐牡叵滤斐闪藝?yán)重威脅。這些地方的地下水一旦被污染，修復(fù)幾乎是不可能的，不僅將失去千百年來牧民們生存的棲息地，更重要的是，騰格里沙漠獨特的生態(tài)環(huán)境也將面臨嚴(yán)重威脅。騰格里沙漠的環(huán)境污染問題，已經(jīng)引起黨中央的高度重視，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志均對騰格里沙漠污染問題作出了重要批示。再如工業(yè)園區(qū)建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，東部沿海地區(qū)50%的工業(yè)產(chǎn)值來自工業(yè)園區(qū)，西部地區(qū)新增工業(yè)產(chǎn)值的50%來自工業(yè)園區(qū)?？梢哉f工業(yè)園區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、人民生活富裕發(fā)揮了重要作用。然而，工業(yè)的聚集在創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時，也面臨著日益嚴(yán)重的資源環(huán)境約束問題，一些園區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)水平不高，管理機(jī)制不完善、資源配置不合理、市場機(jī)制未充分發(fā)揮作用等原因，成了地方資源環(huán)境矛盾最為突出的區(qū)域。環(huán)保部門曾對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域的11個?。ㄗ灾螀^(qū)）、38個地市、118個縣（區(qū)）進(jìn)行了檢查。在檢查的126個工業(yè)園區(qū)中，有110個存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時”執(zhí)行率低的問題，占抽查總數(shù)的87.3%。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，工業(yè)園區(qū)污染物排放量約占全國總量的60~70%左右。

二、國外政策環(huán)評經(jīng)驗

對政策開展環(huán)境影響評價，在國外進(jìn)行較早，其目的在于使政策更加符合實際，并從宏觀上具有長遠(yuǎn)性，防止產(chǎn)生重大失誤。

美國是世界上第一個把環(huán)境影響評價制度在國家環(huán)境政策法中肯定下來的國家。美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：對人類環(huán)境有顯著影響的每一項政策或立法建議以及聯(lián)邦所要確定的重大行動中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明。其目的在于擬議行動實施之前，確定和評價其環(huán)境效應(yīng)，并與其他資料一起用來對決策者提供幫助，以期在作出合理合法決定的同時，力求減輕不利的環(huán)境影響。美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會1978年頒布的《國家環(huán)境政策法實施程序的條例》規(guī)定聯(lián)邦的行動有四類：官方政策、正式規(guī)劃、行政計劃、具體項目。加拿大于1992年6月通過、并于1995年1月19日開始生效的《加拿大環(huán)境評價法》對項目的環(huán)境影響評價進(jìn)行了專門規(guī)定。除此之外，1993年加拿大還頒布了《政策和規(guī)劃提案的環(huán)境影響評價程序》，規(guī)定提交內(nèi)閣審議的所有聯(lián)邦政策和規(guī)劃提案都需要經(jīng)過非立法性的環(huán)境評價程序。俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境和自然資源保護(hù)部1994年7月18日公布的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境影響評價條例》，將環(huán)境影響評價的范圍確定為五大類，即部門和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)想、規(guī)劃（包括投資規(guī)劃）和計劃，自然資源綜合利用和保護(hù)綱要，城市建設(shè)文件（城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃方案和綱要等），關(guān)于研制新技術(shù)、新工藝、新材料和新物質(zhì)的文件，建設(shè)投資的前期設(shè)計方案論證文件，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和其他項目、聯(lián)合體的新建、改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證文件及設(shè)計方案。顯然，俄羅斯環(huán)境影響評價的對象不僅包括具體的建設(shè)項目，而且包括規(guī)劃、計劃等經(jīng)濟(jì)技術(shù)決策。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了宏觀決策環(huán)評系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲，韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。以上國家的實踐表明，政策戰(zhàn)略環(huán)評是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

三、加快政策環(huán)境評價制度建設(shè)的建議

環(huán)境影響評價制度的精髓和根本功能是“預(yù)防為主，源頭控制”。在我國，同規(guī)劃相比，政策無疑具有更為重要的地位，其對環(huán)境的影響范圍更廣，歷時更久，而且影響發(fā)生之后更難處置，因此對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價具有更積極的意義。為通過制度化、法律化的手段保證政府、團(tuán)體等“無形之手”在對各類自然、社會資源制定開發(fā)利用決策時，預(yù)防可能存在的危害環(huán)境的風(fēng)險、保證其行為的正當(dāng)性，建議：

1.盡快修訂《環(huán)境影響評價法》，建立政策環(huán)境評價制度，用完善的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

黨的十八屆四中全會將依法治國提升至前所未有的高度，為正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系提供了有力的法治保障。依法治國，首先要有完善的法律。建議盡快修訂完善《環(huán)境影響評價法》，建立政策環(huán)境評價制度，保證政府及其有關(guān)部門在擬定和編制對環(huán)境有影響的政策時根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的需要，做出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的綜合決策，以減輕、避免因政策不當(dāng)給我們賴以生存的環(huán)境造成不可挽回的損失，使經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益得到統(tǒng)一，在政策上得到落實，從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞，促進(jìn)自然資源優(yōu)化使用與可持續(xù)發(fā)展。

2.強化各部門環(huán)境意識，提高對政策環(huán)評的認(rèn)識，加快開展政策環(huán)評試點工作。

加強環(huán)境保護(hù)部門與各行業(yè)決策機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作，對擬議政策從源頭上予以論證分析，以預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響。政府各決策部門應(yīng)從國家大局出發(fā)，摒棄部門利益，提高對政策環(huán)評的認(rèn)識，盡快開展政策環(huán)評試點工作，以期通過政策環(huán)評進(jìn)一步完善本部門的政策規(guī)劃，力求減輕不利的環(huán)境影響。

（溫香彩，中國環(huán)境監(jiān)測總站物理室副主任/責(zé)編 劉玉霞）