呂紅波

農(nóng)村基層不僅僅是一個(gè)簡單的地理概念，也是一個(gè)直接凸顯國家權(quán)力與社會(huì)力量交互作用、既競爭又協(xié)作的空間場域。改革開放以來，我國農(nóng)村基層治理中國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，反映出國家與社會(huì)關(guān)系從對(duì)立走向統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，即開始從“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”向“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變經(jīng)驗(yàn)的啟示在于：一是在我國基層治理中，應(yīng)當(dāng)一切從基層社會(huì)的實(shí)際情況出發(fā)，合理調(diào)適國家與社會(huì)的關(guān)系;二是在我國基層治理中，仍需要加強(qiáng)國家權(quán)力的主導(dǎo)作用;三是在我國基層治理中，應(yīng)積極引導(dǎo)、培育和提高農(nóng)村基層社會(huì)組織的自治能力和自治力量;四要在我國基層治理中，努力構(gòu)建“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的互強(qiáng)型國家與社會(huì)關(guān)系形態(tài)。這些啟示對(duì)于推進(jìn)我國農(nóng)村基層治理工作，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展具有重要意義①。

一、村莊治理的場域基礎(chǔ)是基層治理

（一）基層治理的基本內(nèi)涵。（1）基層涵義的語境解讀。人們總是在不同的語境下使用基層這個(gè)概念以確定其具體的涵義。如基層政府之基層是一個(gè)政治學(xué)語境下的概念，在我國的憲政體制架構(gòu)下，在農(nóng)村它指代鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方政府，在城市它指代區(qū)一級(jí)地方政府，在城市農(nóng)村二元化體制格局下，它們都是我國的基層政府。如社會(huì)學(xué)語境下的基層則泛指作為社會(huì)組織體系最基本的單位，在農(nóng)村它指代村莊②，在城市它指代社區(qū)。而王樂夫則認(rèn)為，基層是指國家、社會(huì)管理體系中的最低層次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的黨組織、國家機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體、企（事）業(yè)單位以及村民委員會(huì)和居民委員會(huì)都具有管理活動(dòng)的直接性，因而，理所當(dāng)然均應(yīng)屬于基層的范疇。 基層之所以成為基層主要不在于管理權(quán)力相對(duì)小些， 而在于在各種治理體系中其特殊的地位以及由此而形成的與中上層性質(zhì)上全然不同的治理模式。③（2）治理理論的經(jīng)典概括。俞可平教授在《治理與善治》一書中提到“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”④這就是說，治理意味著：1）治理模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn);2）強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的合作，模糊了公共領(lǐng)域與私人的明確界限，并且更加強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的依賴關(guān)系;3）把治理看成是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與;4）強(qiáng)調(diào)管理方式和管理手段的多元化。⑤治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。（3）基層治理的基本內(nèi)涵。基層治理，簡單地說就是“對(duì)基層的治理”，它是中國地方治理的基礎(chǔ)⑥。 在前述對(duì)基層邊界界定的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為基層治理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或城市的鄰里社區(qū)為基本范圍，直接面對(duì)社會(huì)和居民，依靠治理機(jī)制，發(fā)揮各種社會(huì)力量，共同解決社會(huì)公共問題的活動(dòng)?；鶎又卫碇黧w是與社會(huì)和居民最為接近的組織，包括基層政府組織（農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城市的區(qū)政府）;還包括村（居）民委員會(huì)、各種民間社會(huì)組織以及公民個(gè)體。基層治理的內(nèi)容都是與人們?nèi)粘Ｉ钪苯忧揖o密相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，突出表現(xiàn)為社會(huì)管理和公共服務(wù)。從治理對(duì)象范圍來講，農(nóng)村基層治理和城鎮(zhèn)基層治理是基層治理的兩個(gè)傳統(tǒng)部分⑦。

基于本文的主旨，即在社會(huì)管理創(chuàng)新語境下探討基層治理，本文中基層的涵義是社會(huì)意義上的基層，就其具體指涉為政府以外的最基本的社會(huì)組織體，涵蓋農(nóng)村的村莊和城市的社區(qū)。在由我國具體國情決定的城鄉(xiāng)二元體制下，作為城市基層的社區(qū)和作為農(nóng)村基層的村莊的治理存在顯然的差異性，而本文關(guān)注的視角是作為農(nóng)村基層治理，著重于村莊這一級(jí)農(nóng)村基層組織在基層治理中的法律規(guī)制問題。

二、村莊治理的基本路徑是法律規(guī)制

（一）村莊治理的基本概況。（1）村莊治理的制度確立。20世紀(jì)80年代初期，廣西河池地區(qū)的宜山、羅成兩縣的農(nóng)民根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，率先創(chuàng)建了農(nóng)村基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)，開創(chuàng)了村民自治的先河。1982年憲法正式確立了村民委員會(huì)的法律地位，確認(rèn)其為農(nóng)村基層群眾自治性組織。1987年，《村民委員會(huì)組織法》（試行）的頒布，標(biāo)志著村民自治制度作為我國的一項(xiàng)基層民主政治制度在全國正式推廣。1998年，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議出臺(tái)了正式的《村民委員會(huì)組織法》，為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障，這標(biāo)志著我國村民自治制度作為我國農(nóng)村基層治理的基本制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段⑧。2010年《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善了村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序，充實(shí)了村民的選舉委員會(huì)，明確了民主議事的制度，用法律把基層村民自治的實(shí)踐形式固定下來⑨。（2）村莊治理的實(shí)際運(yùn)作。從實(shí)踐來看，作為農(nóng)民群眾的自治組織，也是農(nóng)村基層基本的組織與管理制度，村民委員會(huì)已經(jīng)在全國農(nóng)村普遍建立起來。尤其值得關(guān)注和肯定的是，村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理的制度日益規(guī)范，村級(jí)民主對(duì)農(nóng)村基層黨組織及基層政權(quán)組織的民主發(fā)展日益顯現(xiàn)出積極的推動(dòng)作用⑩。 縱觀我國村民自治的進(jìn)程，主要是民主意識(shí)的推行進(jìn)程和自治方式的選擇進(jìn)程。從民主意識(shí)的推行來看，在農(nóng)村實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，村民經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立客觀上決定了他們必然要求擁有與之適應(yīng)的政治權(quán)利，即要求擁有對(duì) “當(dāng)家人”的選擇權(quán)和罷免權(quán)，對(duì)村內(nèi)重大事務(wù)的決策參與權(quán)和管理權(quán)，對(duì)村務(wù)運(yùn)行和村干部行為的監(jiān)督權(quán)，從而對(duì)民主權(quán)利越來越重視，民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。村民委員會(huì)最初是自發(fā)形成，而后從憲法高度確立了其法律地位，并進(jìn)一步在 《村民委員會(huì)組織法》中確立了權(quán)利內(nèi)容。從自治方式的選擇來看，把村民自治逐步納入了治理視角。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度應(yīng)該是一種民主化的村級(jí)治理制度，這種制度不同于政權(quán)意義上的民主制度，即村民自治是一種社會(huì)民主而非政治民主。按照 《村民委員會(huì)組織法》，村民自治的主體是全體村民，村民自治機(jī)關(guān)包括村民會(huì)議和村民委員會(huì)。其中，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作{11}。（3）村莊治理的制度要素。在治理視角下，村民自治作為一種民主化的村級(jí)治理制度，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，治理理念、治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理方式等方面都被賦予了新內(nèi)涵。在治理理念上，村級(jí)治理模式中的治理就是確定權(quán)力行使、公共事務(wù)管理、村民話語權(quán)保障，以及在公共利益上作出決策的制度和程序的總和。村民自治的過程就是“參與、互動(dòng)、合作、服務(wù)”等治理理念的融匯過程，自治不是單純的具體管理，而應(yīng)該是兼顧各方利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的宏觀規(guī)劃過程。在治理主體上，村級(jí)治理模式中的治理主體呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)。在 《村民委員組織法》中，確定了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的法律地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)其根據(jù)需要可以設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。然而在農(nóng)村中還存在大量的集體經(jīng)濟(jì)組織、公共服務(wù)組織以及村級(jí)群團(tuán)組織等，在構(gòu)建完整的村級(jí)治理模式中，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由包辦到協(xié)辦的角色轉(zhuǎn)換，對(duì)非政府組織進(jìn)行合理定位，明確相互之間的關(guān)系，為其獨(dú)立運(yùn)作創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。在治理結(jié)構(gòu)上，村民自治在農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新應(yīng)充分考慮到社會(huì)自身的自治性，即其自我調(diào)節(jié)、自我控制的功能。為此，圍繞社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效管理的目標(biāo)，應(yīng)把國家政權(quán)和村民自治看成兩者的合作過程，要求兩者共同承擔(dān)責(zé)任。在農(nóng)村基層協(xié)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治組織的協(xié)調(diào)與合作，客觀上要求社會(huì)承擔(dān)更多的自我管理任務(wù)。在治理方式上，社會(huì)治理體現(xiàn)的是一種善治的過程，政府和各種社會(huì)自治組織之間的關(guān)系應(yīng)該是相互依賴的。對(duì)政府，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念; 并充分發(fā)揮黨組織和人大、政協(xié)的整合作用，增強(qiáng)治理能力。對(duì)自治組織，應(yīng)擺脫政府的主導(dǎo)，充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，要用法律對(duì)其進(jìn)行制約，提高自治與自律能力。{12}

（二）村莊治理的現(xiàn)實(shí)困境。（1）村莊治理的制度瓶頸。從歷史的角度看，村民自治是在20 世紀(jì)末我國改革之初及人民公社解體的過程中形成的，具有鮮明的時(shí)代特征和制度特點(diǎn)：其一是“城鄉(xiāng)分離”。改革之初的村民自治沒有改變城鄉(xiāng)二元化的組織與管理體制，事實(shí)上延續(xù)了這一體制;其二是“村社一體”。從實(shí)踐來看，大多數(shù)村根據(jù)中央的規(guī)定，村的合作經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)實(shí)行“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”;其三是“組織封閉”?；谕恋氐募w所有及承包關(guān)系，農(nóng)民歸屬于一定的“集體”，享有相應(yīng)的權(quán)利。村委會(huì)組織及黨支部組織也是在這種集體范圍內(nèi)組建起來的{13}。（2）村莊治理的組織缺陷{14}。單就村莊組織的結(jié)構(gòu)特征來看，村級(jí)組織在村級(jí)治理過程中表現(xiàn)為：一是村級(jí)組織的單一集中和壟斷結(jié)構(gòu)特征，村民委員會(huì)和村黨支部是正式的村莊權(quán)威組織，它不僅包攬了所有村務(wù)管理的內(nèi)容，而且還要承擔(dān)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸管理職能，并確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和政令的下達(dá)，村級(jí)組織權(quán)力向兩委和書記主任集中的情況十分突出，權(quán)力的過度集中不利于村民民主權(quán)利的落實(shí)。在村民自治制度設(shè)計(jì)上，村民應(yīng)該掌握著村級(jí)治理的所有權(quán)，但實(shí)際上村民委托給村莊精英特別是體制內(nèi)精英行使，由此造成許多村莊的村民對(duì)村級(jí)治理的所有權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中被虛化，實(shí)際權(quán)力的運(yùn)作主要受村莊精英的控制。二是村級(jí)組織虛設(shè)、重復(fù)等現(xiàn)象普遍存在，除了村兩委之外，許多功能性村級(jí)組織依附或者附屬于村兩委，還有群眾性組織如婦代會(huì)、共青團(tuán)、民兵連和老人協(xié)會(huì)等也是如此，以至于所有這些村級(jí)組織都是在村黨支部和村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的組織框架下展開的，形成一對(duì)多的、眾星捧月的結(jié)構(gòu)模型，缺乏各種村級(jí)組織的橫向互動(dòng)聯(lián)合，影響了村級(jí)組織的互動(dòng)決策效率和組織發(fā)育，單一組織結(jié)構(gòu)也使得其他村級(jí)組織只是村民委員會(huì)的附庸，很難對(duì)其形成制度性的權(quán)力制衡。三是許多村莊內(nèi)部出現(xiàn)兩級(jí)甚至更多級(jí)代理機(jī)制，形成金字塔形的治理結(jié)構(gòu)。目前村莊組織的架構(gòu)中，在村民委員會(huì)之下還有村民小組，伴隨著稅費(fèi)改革的進(jìn)行，為了減少農(nóng)村基層干部，在政府的推動(dòng)下，村莊兼并普遍展開，村莊規(guī)模不斷擴(kuò)大使得直接民主更難以實(shí)現(xiàn)，行政村和自然村的兩級(jí)代議制民主就成為村民自治管理決策的主要形式，這樣在村級(jí)組織結(jié)構(gòu)中，不僅在功能性組織結(jié)構(gòu)上形成了單一壟斷的組織架構(gòu)，在村莊組織層次上也形成了科層制金字塔形的組織結(jié)構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)特征也是造成村民自治難以真正實(shí)施的原因之一。四是多數(shù)村莊的村級(jí)組織決策機(jī)制單一化，利益群體和組織決策結(jié)構(gòu)不重合，這就使得在行政村層面的決策失去根基和依據(jù)，影響決策的公正與效率。村民中的絕大多數(shù)都能比較清楚地判斷自己的利益得失，因而大多是在約束條件下的理性的“經(jīng)濟(jì)人”，如果他們?cè)谝粋€(gè)公共事項(xiàng)中只看到自己的付出和可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，卻不能看到可以得到的利益，那就使村民對(duì)這個(gè)事項(xiàng)的參與大打折扣。五是行政村本身不一定就是一個(gè)合適的進(jìn)行民主決策、監(jiān)督和管理的載體，在村莊一級(jí)，不同的公共事務(wù)對(duì)應(yīng)著不同的受益范圍，我國村莊的村民從“家”出發(fā)，從里往外總體上分為三層同心圓：“鄰里”或“村民小組”為最內(nèi)層，自然村為中間層，行政村為最外層，當(dāng)然，鑒于村莊的情況相差較大，有些村莊一個(gè)自然村就是一個(gè)村組或者一個(gè)行政村，我國“村的精神”{15}，或者村莊的內(nèi)部規(guī)范，雖然經(jīng)過集體化和基層民主化的沖擊，仍然作為支離破碎的傳統(tǒng)存續(xù)下來，而且主要是指自然村層面，而非行政村層面，因此，在進(jìn)行村級(jí)公共事務(wù)決策中，由于受益群體的差異性，行政村本身不一定就是一個(gè)合適的進(jìn)行民主決策、監(jiān)督和管理的載體，村內(nèi)事務(wù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其具體的事務(wù)類型和影響受益人群來決定以及其組織的范圍、人員規(guī)模和組織決策管理形態(tài)，村級(jí)各種組織之間的關(guān)系，不應(yīng)該通過行政命令和隸屬的方式得到解決，而是應(yīng)該通過競爭、合作、協(xié)商解決，或者通過沖突解決程序來化解矛盾，形成秩序。

三、完善我國村莊治理法律規(guī)制的思考

根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域?！俺鞘泻娃r(nóng)村按居民居住的地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)，是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！眥16}這就在法律上確定了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理新體制，“鄉(xiāng)政村治”治理模式的核心是在堅(jiān)持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會(huì)的分權(quán)原則{17}?！班l(xiāng)政村治”體制將國家的農(nóng)村基層政權(quán)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民群眾自治;將原來由國家包攬的農(nóng)村基層公共事務(wù)管理權(quán)下放給農(nóng)民，使農(nóng)民群眾在獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的基礎(chǔ)上擁有了政治自主權(quán){18}。

（一）村民自治法律依據(jù)的確立。除了憲法，當(dāng)代村莊治理制度確立的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。在總結(jié)20多年村民自治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2010年10月第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《村委會(huì)組織法》進(jìn)行修訂，著眼于規(guī)范程序、完善制度，從村民委員會(huì)的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度等方面進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化完善，突出了法律的時(shí)代性、科學(xué)性和可操作性{19}。以憲法和村委會(huì)組織法為基礎(chǔ)建構(gòu)的村莊治理的基本框架有三個(gè)層面：一是形成了以村莊治理為中心的制度體系，包括村級(jí)組織建設(shè)制度、村干部選舉制度、村務(wù)公開制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監(jiān)督制度、村經(jīng)濟(jì)事務(wù)自治制度以及村干部管理制度;二是確立了以村民自治為目標(biāo)的制度取向，其實(shí)質(zhì)和目標(biāo)就是把村民組織起來，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，做到自己的事自己做、大家的事大家辦，共同辦理好村級(jí)各項(xiàng)事務(wù);三是體現(xiàn)了以民主為核心的制度理念，即實(shí)質(zhì)圍繞著“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的基調(diào){20}。

（二）村民自治法律規(guī)范的完善?！洞逦瘯?huì)組織法》是規(guī)范我國村民自治的基本制度文本，從1987年制定《村委會(huì)組織法（試行）》到1998年制定《村委會(huì)組織法》再到2010年修訂《村委會(huì)組織法》，彰顯的是村民自治制度的不斷完善。從規(guī)范文本的角度分析，表現(xiàn)如下：一是村民自治內(nèi)容更加豐富，1998年制定及2010年修訂《村委會(huì)組織法》都明確提出村民自治“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大方面，而且村民自治內(nèi)容逐步由原則到具體，以民主選舉為例，2010年修訂《村委會(huì)組織法》用單獨(dú)一章共計(jì)10條23款1500余字的篇幅對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行規(guī)范;再以“后三個(gè)民主”為例，2010年修訂后用兩章的篇幅共計(jì)16條35款對(duì)村民自治在民主選舉后的三個(gè)民主的相關(guān)規(guī)定加以具體化，增加了監(jiān)督機(jī)構(gòu)、村務(wù)檔案、村民委員會(huì)成員任期和離任審計(jì)等諸多方面的內(nèi)容;還有就是一些村民自治的內(nèi)容從模糊到明確，如村民對(duì)村民委員會(huì)成員的罷免權(quán)，2010年修訂后規(guī)定，“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求，并說明要求罷免的理由，被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過?！倍谴迕褡灾芜\(yùn)行程序逐步規(guī)范，《村委會(huì)組織法（試行）》重視對(duì)村民自治實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，而對(duì)相關(guān)程序的規(guī)定卻顯得嚴(yán)重不足，但在1998年制定及2010年修訂《村委會(huì)組織法》后，這一狀況則得到及極大改善，上述對(duì)村委會(huì)成員的罷免程序即為有力佐證。三是村民自治的組織結(jié)構(gòu)逐步完善，村民委員會(huì)是村民自治的一個(gè)重要組織載體，但不是也不可能是唯一的組織載體，《村委會(huì)組織法（試行）》明確了村委會(huì)和村民會(huì)議及其關(guān)系，1998年制定《村委會(huì)組織法》肯定了村民代表會(huì)議這一組織形式，2010年修訂《村委會(huì)組織法》又設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)。四是村民自治權(quán)利保障逐漸強(qiáng)化，從立法主旨看，《村委會(huì)組織法》就是保障村民行使自治權(quán)利的，但如何保證《村委會(huì)組織法》自身的落實(shí)，如何保證法律所確定的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督權(quán)利，比較具體的保障措施是逐步明確和逐步強(qiáng)化的?！洞逦瘯?huì)組織法（試行）》的保障條款很薄弱，并沒有具體的權(quán)利救濟(jì)條款，1998年制定《村委會(huì)組織法》后明顯改觀，明確授予地方各級(jí)人大主要是鄉(xiāng)級(jí)人大和鄉(xiāng)級(jí)人民政府的保障職責(zé)，2010年修訂《村委會(huì)組織法》更是規(guī)范了村民的司法救濟(jì)權(quán)利，這一路徑顯示出村民自治權(quán)利的保障性規(guī)定呈現(xiàn)越來強(qiáng)化的趨勢。

（三）村民自治法律規(guī)范的缺憾?？傮w言之，現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》有很大的進(jìn)步，明顯有助于基層自治制度的運(yùn)行實(shí)施。但同時(shí)也要看到，受人們的認(rèn)識(shí)程度、制度實(shí)踐開展程度、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化程度以及舊有制度慣性作用等的影響，制度質(zhì)量的提高或者說制度文本的改善一般都要?dú)v經(jīng)一個(gè)過程，或者說表現(xiàn)出一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)制度本身的問題與漏洞又不斷加以解決規(guī)范的逐步的過程。因此，即便是修正后的《村委會(huì)組織法》仍然存在有待進(jìn)一步完善的地方。首先，《村委會(huì)組織法》在一些關(guān)鍵性問題上還是存在太多的原則性、應(yīng)然性的規(guī)定，而如何把這些原則性內(nèi)容落到實(shí)處的具體的可操作性規(guī)定還是有些不足，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助關(guān)系;村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助關(guān)系，但對(duì)于哪些事項(xiàng)屬于自治事務(wù)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)了村民自治時(shí)，村民自治組織該怎樣提出權(quán)利主張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)負(fù)什么責(zé)任等，都沒有明確的規(guī)定。其次，《村委會(huì)組織法》雖然在很大程度山彌補(bǔ)了過去法律文本在“民主選舉”與“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”規(guī)范方面存在的畸輕畸重的現(xiàn)象，但在一些具體條款內(nèi)容的規(guī)定上還是有些不足。一是內(nèi)容規(guī)定不大嚴(yán)謹(jǐn)，如前述16條規(guī)定的罷免村委會(huì)成員的程序，問題在于罷免要求向誰提出？或者說誰來受理？罷免會(huì)議誰來組織？這些不明確，罷免很可能就無法進(jìn)行。二是個(gè)別條款之間存在矛盾沖突，如13條第二款第三項(xiàng)關(guān)于選民登記的規(guī)定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”應(yīng)當(dāng)列入?yún)⒓舆x舉的村民名單進(jìn)行登記。這實(shí)際上賦予了不是村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但這與第38條“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會(huì)組織”的規(guī)定矛盾沖突。三是條款內(nèi)容之間有些雜亂。再次，《村委會(huì)組織法》的保障實(shí)施機(jī)制單一和殘缺。單一表現(xiàn)在村民自治權(quán)利的救濟(jì)渠道狹窄?！洞逦瘯?huì)組織法》僅把村民自治權(quán)的救濟(jì)機(jī)制界定在群眾舉報(bào)、縣鄉(xiāng)政府及有關(guān)部門的調(diào)查處理之內(nèi)。而實(shí)際上由于現(xiàn)有的法律體系內(nèi)還沒有把村民自治權(quán)利明確納入到司法保障范圍，所以“依法處理”、“依法承擔(dān)責(zé)任”很難落到實(shí)處。殘缺則表現(xiàn)在《村委會(huì)組織法》注重規(guī)定鄉(xiāng)村組織尤其是村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)做什么，但在許多地方?jīng)]有明確地規(guī)定做或不做什么將受到何種獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，或者說對(duì)公共權(quán)力組織及村干部的行為過錯(cuò)，缺少責(zé)任追究和罪錯(cuò)懲罰的具體規(guī)定，造成行為模式與行為預(yù)期的脫節(jié)。

（四）村莊治理法律規(guī)制的完善路徑。從制度設(shè)計(jì)和村民自治實(shí)踐看，村民自治在很大程度上成為完成本應(yīng)由各級(jí)政府承擔(dān)的各種行政性事務(wù)的一種村莊治理方式，突出表現(xiàn)在盡管《憲法》對(duì)村民委員會(huì)這一村民自治組織的職能界定是突出其自治方面的，但《村委會(huì)組織法》和各省出臺(tái)的實(shí)施辦法對(duì)村委會(huì)職能進(jìn)行擴(kuò)展細(xì)化，其行政化功能膨脹，對(duì)自治功能形成嚴(yán)重?cái)D壓，此結(jié)果既有城鄉(xiāng)二元分治政策慣性的影響，也與單純以工具理性看待村民自治分不開。在創(chuàng)新社會(huì)管理的宏觀視域下，基層治理的法治化是我們要堅(jiān)持的路徑，以此為為依歸，作為村莊治理的基本方式的村民自治首先要完善村民自治制度的文本體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)職能的準(zhǔn)確定位、加強(qiáng)制度文本之間的體系統(tǒng)一并強(qiáng)化制度的約束力。 基于現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》的不足之處，甚至有提出以《村民自治法》代替《村委會(huì)組織法》，把村民自治本身作為法律的核心，村民委員會(huì)只是被授權(quán)管理村務(wù)的組織，以此來保證自治規(guī)范的合法性和邏輯整合性，以自治權(quán)為核心、以村民和村民會(huì)議為中心理順和重塑村內(nèi)組織之間的關(guān)系。其次，在進(jìn)一步完善村民自治民主選舉的基礎(chǔ)上，突出抓好民主監(jiān)督這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)這一村民自治中心回歸的途徑主要有兩個(gè)：一是探索簡單、務(wù)實(shí)的民主監(jiān)督形式;二是切實(shí)保障村民的民主監(jiān)督權(quán)利。再次要做到建立健全村民自治制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和全方位改善鄉(xiāng)村社會(huì)人文環(huán)境，加強(qiáng)村民自治制度與農(nóng)村各項(xiàng)制度的銜接與互動(dòng)。

回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新要求，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)管理方式，已經(jīng)成為當(dāng)前地方政府必須要面臨的一個(gè)重要課題。而實(shí)踐中的村民自治制度在要求村民群眾實(shí)施自我管理的同時(shí)，實(shí)行自我教育和自我服務(wù)，這就意味著農(nóng)村基層管理創(chuàng)新也都是借助于基層組織來實(shí)現(xiàn)，即通過落實(shí)村民自治權(quán)對(duì)基層社會(huì)管理進(jìn)行重構(gòu)和創(chuàng)新?？傊?，村民自治作為一種來自農(nóng)村內(nèi)生型的治理機(jī)制，將在未來的農(nóng)村社會(huì)基層治理中繼續(xù)彰顯著它不可替代的價(jià)值。

注釋：

① 參見楊弘、胡永保：《建國以來我國農(nóng)村基層治理中國家與社會(huì)關(guān)系的演變及啟示》，載《理論學(xué)刊》，2012年第7期。

② 作為我國農(nóng)村組織體系的最基本單位，有些地方稱為某某村，有些地方稱為某某莊，還有些地方稱為某某屯，本文為行文方便，稱為村莊。

③ 王樂夫：《中國基層縱橫涵義與基層管理制度類型淺析》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第1期。

④ 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第4頁。

⑤ 王浦劬、燕繼榮：《政治學(xué)原理》，中央廣播電視大學(xué)出版社2004年版，第164-165頁。

⑥ 錢玉英：《城鎮(zhèn)化背景下的基層治理：中國的問題與出路》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第5期。

⑦ 程又中、張勇：《城鄉(xiāng)基層治理：使之走出困境的政府責(zé)任》，載《社會(huì)主義研究》，2009年第4期。

⑧ 劉學(xué)民：《論新時(shí)期我國農(nóng)村基層治理的新趨向》，載《中州學(xué)刊》，2010年第3期。

⑨ 唐文娟：《民主化村級(jí)治理模式初探——以成都市農(nóng)村基層治理中的村民議事會(huì)為切入點(diǎn)》，載《前沿》，2012年第18期。

⑩ 項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村基層治理在此走到變革關(guān)口》，載《人民論壇》，2009年第5期。

{11} 唐文娟：《民主化村級(jí)治理模式初探——以成都市農(nóng)村基層治理中的村民議事會(huì)為切入點(diǎn)》，載《前沿》，2012年第18期。

{12} 唐文娟：《民主化村級(jí)治理模式初探--以成都市農(nóng)村基層治理中的村民議事會(huì)為切入點(diǎn)》，載《前沿》，2012年第18期

{13} 項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村基層治理在此走到變革關(guān)口》，載《人民論壇》，2009年第5期。

{14} 參見馮興元等著：《中國的村級(jí)組織與村莊治理》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第225頁-238頁。

{15} 所謂“村的精神”，是指決定人們行動(dòng)方向的行動(dòng)規(guī)范，這種行動(dòng)規(guī)范是在過去人們的生活蓄積基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的。參見鳥越皓之《日本社會(huì)論：家與村的社會(huì)學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第86-87頁。轉(zhuǎn)引自馮興元等著：《中國的村級(jí)組織與村莊治理》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第237頁。

{16} 參見《中華人民共和國憲法》第一百一十一條第一款。

{17} 徐勇著：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第32頁。

{18} 周挺著：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第7頁。

{19} 周挺著：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第9頁。

{20} 參見周挺著：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第10頁。