孫錫云

據(jù)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)2014年5月16日的通報(bào)稱，我國(guó)陸上油氣輸送管線總長(zhǎng)度約12萬(wàn)km。全國(guó)共排查油氣輸送管線隱患2.9萬(wàn)余處，即每10km就有近3處隱患。

主要隱患有幾個(gè)方面：

管網(wǎng)交叉，分布情況復(fù)雜。油氣管道與市政、公用等其他管網(wǎng)交叉重疊、縱橫交錯(cuò)，容易造成泄漏，極易發(fā)生火災(zāi)、爆炸和污染事故。

油氣輸送管道穿越重要設(shè)施，隱形安全隱患較多。穿越人員密集區(qū)，穿跨江河、公路、鐵路，經(jīng)過(guò)重要基礎(chǔ)設(shè)施等情況較為嚴(yán)重，整改解決難度很大。這類(lèi)隱患約占總隱患數(shù)的1/4左右。

管道服役時(shí)間較長(zhǎng)，老化情況嚴(yán)重。油氣長(zhǎng)輸管道老化腐蝕嚴(yán)重，泄漏事故頻發(fā)，處于事故高發(fā)期，稍有不慎就會(huì)發(fā)生重大安全事故。

管道占?jí)簢?yán)重，清理難度較大。原來(lái)規(guī)劃于城區(qū)外圍的管道隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城建規(guī)模迅速擴(kuò)大，逐漸被新城區(qū)圈占覆蓋，造成大量占?jí)海瑢?duì)管道安全形成了重大威脅。這類(lèi)隱患約占總隱患數(shù)的1/3以上。

歷次油氣管網(wǎng)事故都暴露出來(lái)的一個(gè)共性問(wèn)題是：管線地面標(biāo)識(shí)缺失嚴(yán)重。很多城市地下管線鋪設(shè)地面標(biāo)識(shí)缺失、不明顯，施工單位施工資質(zhì)和督察不到位。

隱患產(chǎn)生的主要原因

法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全。一是不配套，自《石油天然氣管道保護(hù)法》頒布后，缺少配套的法規(guī)，在管道管理部門(mén)的職責(zé)細(xì)分、應(yīng)急協(xié)作、風(fēng)險(xiǎn)管理、從業(yè)人員資格認(rèn)證、管道管理和運(yùn)行保障、公眾教育等方面還沒(méi)有相關(guān)立法。二是管道設(shè)計(jì)滯后，如油氣管道與居民區(qū)及其他建構(gòu)筑物間的安全距離仍參照前蘇聯(lián)15m左右的標(biāo)準(zhǔn)，一旦油氣泄漏進(jìn)入密閉空間，后果不堪設(shè)想。

多頭多部門(mén)管理職責(zé)不清。油氣管道管理既涉及能源、質(zhì)檢、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、鐵路、交通、水利、公安、安監(jiān)、環(huán)保等多頭;又涉及國(guó)家部門(mén)、管道所經(jīng)地方政府、管道企業(yè)。而《石油天然氣管道保護(hù)法》僅對(duì)國(guó)家、省級(jí)作了明確規(guī)定，即便如此，很多省市的監(jiān)管部門(mén)也不很統(tǒng)一，而對(duì)市、縣級(jí)的監(jiān)管部門(mén)則要求政府指定。目前，全國(guó)已明確油氣輸送管道保護(hù)部門(mén)的?。▍^(qū)、市）有19個(gè)，仍有部分省、市沒(méi)有明確，有相當(dāng)數(shù)量的市、縣沒(méi)有指定相關(guān)的監(jiān)管部門(mén)，即使是指定了監(jiān)管部門(mén)的，由于部門(mén)不統(tǒng)一，在執(zhí)法上也難以形成自上而下的執(zhí)法體系，不利于管理協(xié)調(diào)，從而造成執(zhí)法、管理混亂，遇難事推諉扯皮，不愿承擔(dān)責(zé)任。

重地上，輕地下，造成了一些管線隱患的產(chǎn)生。我國(guó)地下管線的管理水平之所以嚴(yán)重滯后于城市的發(fā)展水平，油氣管道規(guī)劃不合理，其中既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的情況。如管道建設(shè)日久，而按照當(dāng)初的設(shè)計(jì)，管道經(jīng)過(guò)的是農(nóng)田或菜地，設(shè)計(jì)的承壓能力有限。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)在地面已建了道路和居民小區(qū)，讓管道不堪重負(fù)。如青島“11·22”爆炸事故的東黃管線，在管道建設(shè)使用初期，管線是符合有關(guān)規(guī)范和法律要求的，但隨著城市和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原規(guī)劃于城區(qū)外圍的管道已被新城區(qū)或企業(yè)廠房所覆蓋，導(dǎo)致發(fā)生事故時(shí)出現(xiàn)了大面積的死傷。

重生產(chǎn)輕安全，企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)。一是油氣管道規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，在管線設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)沒(méi)有充分考慮到城市的擴(kuò)張速度和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因而在管道建成后很快被占?jí)?。二是忽視油氣管道安全管理，忽視地下管網(wǎng)的改造和維護(hù)，管網(wǎng)在規(guī)劃、管理、質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全措施等都存在較多問(wèn)題，管道企業(yè)舍不得拿出資金來(lái)治理管道隱患，特別是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，不能及時(shí)與當(dāng)?shù)卣疁贤?lián)系，以致工作被動(dòng)，甚至造成新的隱患。三是管道企業(yè)巡線維護(hù)人員頻繁更替，既影響管道維護(hù)的連續(xù)性，又易使文檔資料管理缺失，增加了地下設(shè)施的維護(hù)管理難度。

隱患治理的難點(diǎn)

油氣輸送管線隱患多，整改難度大。隱患治理有“三難”：

一是隱患治理資金投入難。管道企業(yè)認(rèn)為一些隱患（如：占?jí)何?、部分安全距離不足問(wèn)題）是由于管道建成使用后形成的，資金不應(yīng)由企業(yè)投入。而占?jí)悍秸J(rèn)為，占?jí)何锏慕ㄔO(shè)合理合法，手續(xù)齊備，要清除占?jí)喉毥o予一定補(bǔ)償。政府及有關(guān)部門(mén)認(rèn)為之所以造成占?jí)?，管道企業(yè)、占?jí)悍蕉加胸?zé)任，政府不應(yīng)投入，需要雙方協(xié)調(diào)解決。由于各方意見(jiàn)不統(tǒng)一，因此各方都不愿投入資金治理隱患。

二是清理占?jí)簠f(xié)調(diào)配合難。在清理占?jí)何锘虬踩嚯x不足的建筑物時(shí)，政府及有關(guān)部門(mén)在協(xié)調(diào)各方時(shí)，難度非常大，雙方各說(shuō)各的理，在補(bǔ)償問(wèn)題上難以達(dá)成一致。更有甚者，個(gè)別占?jí)哼`章方由于安全意識(shí)淡薄，對(duì)管道的危險(xiǎn)性不甚了解，需其配合進(jìn)行清理占?jí)簳r(shí)，對(duì)政府和企業(yè)的要求置之不理，致使占?jí)洪L(zhǎng)期存在。

三是管網(wǎng)交叉統(tǒng)籌管理難。由于缺乏統(tǒng)一的管線管理部門(mén)，缺乏綜合監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)，因此對(duì)管網(wǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成油氣管線與城市其他管網(wǎng)交叉，沒(méi)有明確、統(tǒng)一的地下管道走廊。

對(duì)策措施建議

借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快修訂《石油天然氣管道保護(hù)法》，強(qiáng)化政府管理。美國(guó)是世界上擁有最多油氣管道的國(guó)家，在油氣管道的規(guī)劃、項(xiàng)目選址、路由許可、安全監(jiān)管、日常運(yùn)行維護(hù)、事故調(diào)查、應(yīng)急處置、廢棄等方面，均有明確的部門(mén)負(fù)責(zé)，并將油氣長(zhǎng)輸管道作為國(guó)家的第五大交通運(yùn)輸方式，上升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理。通過(guò)修訂我國(guó)的《石油天然氣管道保護(hù)法》，對(duì)涉及石油天然氣管道管理的各部門(mén)進(jìn)行具體職責(zé)界定，明確各有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，并出臺(tái)相配套的法規(guī)或管理辦法，以及油氣輸送管道配套的管理措施，建立一套完整、多層次、嚴(yán)密細(xì)致的石油天然氣管道保護(hù)法制體系。

落實(shí)企業(yè)主體安全責(zé)任。一是強(qiáng)化巡線管理，進(jìn)一步規(guī)范一線操作人員的工作行為，充分利用GPS監(jiān)督手段，調(diào)動(dòng)巡線工的積極性，做到優(yōu)化巡線時(shí)段、優(yōu)化巡線路徑，杜絕個(gè)別巡線工巡線敷衍、應(yīng)付等情況。二是做好管道標(biāo)識(shí)整治，杜絕標(biāo)識(shí)缺少、不清、不準(zhǔn)等情況。三是加強(qiáng)對(duì)管道淺埋點(diǎn)段的整治，排除由于管道埋深不到位而造成的安全隱患。四是對(duì)現(xiàn)有管線實(shí)行智能信息化管理，將交叉管網(wǎng)和超期服役油氣管線設(shè)施應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)查清管線運(yùn)行現(xiàn)狀，建設(shè)數(shù)字型管線，實(shí)現(xiàn)地下油氣管道的數(shù)字化、信息化管理，切實(shí)提升管網(wǎng)事故預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)本質(zhì)安全。五是對(duì)新建油氣管道，推廣綜合管廊或者共同溝建設(shè)方式。即按照功能將互不影響或影響不大的幾種管線一起按照間距規(guī)范敷設(shè)，并及時(shí)納入數(shù)字管網(wǎng)管理。

建立管網(wǎng)檔案，盡快消除管道安全隱患。指定具體部門(mén)統(tǒng)一管理地下管網(wǎng)相關(guān)信息，整合資源，建立地下管網(wǎng)信息數(shù)據(jù)管理中心，做到資源共享，讓每個(gè)地下管網(wǎng)在審項(xiàng)目、在建項(xiàng)目、建成使用項(xiàng)目等各種管線都有準(zhǔn)確清晰的管理檔案，便于有關(guān)部門(mén)、企業(yè)對(duì)管線的維護(hù)和監(jiān)督管理。對(duì)于塌方、雨水沖刷造成管線發(fā)生懸空、彎曲存在泄漏風(fēng)險(xiǎn)的管線，及時(shí)進(jìn)行治理和更新改造，降低事故風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于管道上的占?jí)何锘虬踩嚯x不足的建筑物等，成立由政府牽頭，相關(guān)部門(mén)、企業(yè)組成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有計(jì)劃、分步驟地清除，以保障油區(qū)管道企業(yè)正常生產(chǎn)。

老齡管線改線停輸或徹底更新改造。對(duì)于使用時(shí)間接近設(shè)計(jì)壽命的管線，盡快進(jìn)行技術(shù)改造或停輸改線，確保不發(fā)生事故。

建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。在國(guó)務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化企業(yè)與政府各部門(mén)間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，建立管網(wǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、信息共享的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定油氣管道隱患的治理措施，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)之中。

編輯 ? 邊 安endprint