趙原

2014年12月1日正式實施的新修訂的《安全生產(chǎn)法》中，增加的第七十六條提出：“國家加強生產(chǎn)安全事故應(yīng)急能力建設(shè)，在重點行業(yè)、領(lǐng)域建立應(yīng)急救援基地和應(yīng)急救援隊伍，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立應(yīng)急救援隊伍，配備相應(yīng)的應(yīng)急救援裝備和物資，提高應(yīng)急救援的專業(yè)化水平。國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，國務(wù)院有關(guān)部門建立健全相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)?！边@項新的規(guī)定對安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作提出了新的要求。

為全面了解我國的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系的發(fā)展現(xiàn)狀及其未來發(fā)展方向，本刊記者采訪了國家減災(zāi)委專家委副主任、國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長、原國家安全監(jiān)管局副局長閃淳昌。

“一案三制”的建立

“作為一個完整巨大的社會系統(tǒng)工程，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的時間并不長?！?閃淳昌在談及“一案三制”的發(fā)展歷程時說道。新中國成立以來，我國逐步建立了以部門為主的應(yīng)急管理模式，取得了很大成績，為應(yīng)急管理工作奠定了一定基礎(chǔ)。但隨著社會的發(fā)展，這種模式已不能適應(yīng)新的風險挑戰(zhàn)，特別是抗擊“非典”的斗爭暴露出部門條塊分割、信息公開透明不夠、協(xié)調(diào)聯(lián)動不暢、資源難以整合等問題。閃淳昌指出，黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院在深刻總結(jié)抗擊“非典”經(jīng)驗教訓、科學分析我國公共安全形勢的基礎(chǔ)上，審時度勢，作出了全面加強應(yīng)急管理工作的重大決策，以制定修訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急體制、機制和法制（簡稱“一案三制”）為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了重大成效。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。截至2013年底，我國已制定各級各類應(yīng)急預(yù)案550多萬件，基本形成了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，并開展了培訓和演練。

基本建立了統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主、全社會參與的應(yīng)急管理體制。所有省級人民政府、90%的地市、80%的縣級人民政府成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu)及其辦公室。

“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機制逐步形成。各級突發(fā)事件專項指揮機構(gòu)和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制逐步完善，并相繼建立了泛珠海三角、東北四省區(qū)、蘇魯豫皖四省、中南五省、黃渤海區(qū)域、中部六省和黃河中游四省等區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動合作機制。提到這一點，閃淳昌說：“比如建立了部際聯(lián)席會議制度，處理海上的突發(fā)事件就可以依靠這一制度加以應(yīng)對。再比如2010年玉樹地震發(fā)生時，國家安全監(jiān)管總局調(diào)集的四川礦山救援隊是第一個到達玉樹災(zāi)區(qū)的專業(yè)救援隊，國家安全監(jiān)管總局向軍隊請求派的直升機，迅速把救援隊在第一時間運送到了災(zāi)區(qū)現(xiàn)場。軍地聯(lián)動機制在其中發(fā)揮了重要作用?！?/p>

應(yīng)急管理法制建設(shè)得到加強。頒布實施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《食品安全法》等，修訂了《消防法》《防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)，也包括新修訂的《安全生產(chǎn)法》等。

應(yīng)急管理“六進”（進社區(qū)、進企業(yè)、進農(nóng)村、進學校、進機關(guān)、進家庭）、“五有”（有預(yù)案、有機構(gòu)、有隊伍、有物資儲備、有科普宣傳）取得初步成效，基層應(yīng)急管理能力不斷提高。

在列舉了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)所取得的成績之后，閃淳昌感慨道：“2003 年‘非典之后，中國應(yīng)急管理系統(tǒng)實現(xiàn)了歷史性的跨越，提高了各級領(lǐng)導和全社會對應(yīng)急管理工作的認識;構(gòu)建了國家應(yīng)急管理系統(tǒng)的整體框架;提高了整個國家應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力;預(yù)防和減少各類突發(fā)事件給人民生命財產(chǎn)帶來的損失，全國的應(yīng)急管理工作正在發(fā)生可喜轉(zhuǎn)變?！?/p>

目前存在的問題

閃淳昌認為，目前我國的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作存在的主要問題有以下幾個方面：首先，領(lǐng)導責任制落實得還不夠。第二，基礎(chǔ)仍然薄弱，隱患較多，安全投入不到位。閃淳昌強調(diào)：“一些企業(yè)和政府部門往往在應(yīng)急處置的時候不惜一切代價，但在消除隱患的時候卻總是資金不到位，所以留下很多隱患。特別是我國數(shù)量眾多的小微企業(yè)，以及一些城市生命線如地下管線的建設(shè)等方面，重大的隱患還有不少。”第三，體制、機制還不夠健全，重大突發(fā)事件來臨時，應(yīng)急處置仍顯忙亂，不夠科學有序。第四，監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)不夠完善，救援裝備以及發(fā)生災(zāi)難之后的應(yīng)急保障能力還不能與需求完全適應(yīng)，科技能力、裝備水平還需要不斷地提高。第五，廣大職工和公眾的安全意識、自救互救能力有待提高。第六，法制還不夠完善，現(xiàn)有法律的操作性有待加強。

閃淳昌介紹說：“根據(jù)國家安全監(jiān)管總局黨組的要求，目前正在抓緊制定的《安全生產(chǎn)應(yīng)急管理條例》（以下簡稱《條例》），就是想解決現(xiàn)有法律操作性不強的問題，比如在《條例》的草案中提到了建立現(xiàn)場指揮官制度等，而以往一些重大事故現(xiàn)場往往是誰官大誰指揮?！稐l例》的起草制定就是要總結(jié)凝練這些年來政府和企業(yè)應(yīng)對事故災(zāi)難的一些經(jīng)驗和教訓，使其形成制度，來指導全國各地的政府和各類企業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件?！?/p>

應(yīng)急管理發(fā)展趨勢

在采訪中閃淳昌談道，未來我國應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢，應(yīng)當是由單項向綜合轉(zhuǎn)變;由處置向預(yù)防為主、預(yù)防與處置并重轉(zhuǎn)變，特別要加強風險管理;由單純減災(zāi)向減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變;由政府統(tǒng)攬向政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障轉(zhuǎn)變;由單一地區(qū)（部門）應(yīng)對向加強部門合作、區(qū)域聯(lián)動，直至國際合作轉(zhuǎn)變。

而要實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變，首先是領(lǐng)導的素質(zhì)和觀念要適應(yīng)時代的需求?！邦I(lǐng)導的觀念不轉(zhuǎn)變過來，這些轉(zhuǎn)變都很難實施。這是一個在新的歷史時期必須解決的問題。比如我們常講安全生產(chǎn)要堅持‘安全第一，預(yù)防為主，綜合治理的方針，但在財政支出方面，目前的很多制度都是著眼于保障事故救援的資金，而用在事故預(yù)防上的資金，卻很難保障。所以一旦領(lǐng)導的觀念轉(zhuǎn)變了，各級政府把應(yīng)急管理提到了重要議事日程上來，就會很好地解決這幾個轉(zhuǎn)變的問題?！?/p>

閃淳昌還指出，要加強全社會的應(yīng)急科普宣傳教育?！拔覀?nèi)褡宓膽n患意識、自救互救能力要從娃娃抓起。各級黨政干部、黨校、行政管理學院要加強在職干部的培訓，把應(yīng)急管理作為一個必修課程，提高在職干部的應(yīng)急管理能力。要加強企業(yè)負責人和職工的宣傳教育，職工也要學習自救互救本領(lǐng)。一定要把應(yīng)急知識的普及教育落實到基層，因為第一時間、第一反應(yīng)者是非常重要的?！?/p>

談到新修訂的《安全生產(chǎn)法》，閃淳昌強調(diào)：“《安全生產(chǎn)法》的修訂為安全生產(chǎn)應(yīng)急管理指明了方向。習近平總書記在青島‘11·22輸油管道事故現(xiàn)場提出‘四個到位的要求：安全投入到位、安全培訓到位、基礎(chǔ)管理到位，最后一個就是應(yīng)急救援到位，新修訂的《安全生產(chǎn)法》從一定意義上講也是落實這‘四個到位。下一步，我們在制定《條例》時，將《安全生產(chǎn)法》中提到的幾點要求具體化，使其更具可操作性。”

新《安全生產(chǎn)法》中明確提出“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，國務(wù)院有關(guān)部門建立健全相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)?！遍W淳昌認為，要建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，一個重要的工作就是要解決信息資源共享的問題。他說：“比如一次大的氣象災(zāi)害發(fā)生后，很可能會衍生生產(chǎn)安全事故。地震也會導致地下礦山、危險化學品生產(chǎn)企業(yè)等發(fā)生事故，所以各部門的信息共享是當前形勢下的一個必然趨勢。另一方面，資源也需要共享。比如2005年11月13日，中國石油吉化雙苯廠雙苯車間爆炸導致松花江的污染問題，當時亟需大量的活性炭來處理，指揮部及時調(diào)度，各地積極支援，使得這一問題得到及時解決。所以，應(yīng)急管理部門事先就得掌握各方面資源，一旦出現(xiàn)緊急情況的時候要找得到、調(diào)得動、用得好。此外，一旦發(fā)生事故，企業(yè)的現(xiàn)場信息如何能夠快速地傳到各級指揮機構(gòu)，這些問題都要靠信息化來解決。所以信息化技術(shù)在整個安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作中，從預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援到恢復(fù)與重建都是離不開的，而且必須要把各方資源整合起來?！?/p>

在對未來應(yīng)急管理發(fā)展趨勢的展望中，閃淳昌談道：“到2020年，我國安全生產(chǎn)將發(fā)生根本性變化，形勢將會更加持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，傷亡進一步減少，重特大事故也會進一步降低。應(yīng)急管理工作應(yīng)當適應(yīng)這個安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的發(fā)展需要。通過在預(yù)防、排查隱患上狠下功夫，最理想的狀態(tài)是達到‘無急可應(yīng)。盡管我們準備了那么多預(yù)案和救援隊，希望最好不要用到。但是我國幅員遼闊，企業(yè)數(shù)量眾多，種類和規(guī)模千差萬別，安全基礎(chǔ)欠賬多，很難做到完全不發(fā)生事故。所以必須做到‘有急能應(yīng)。一旦發(fā)生這些災(zāi)難，我們可以把人員傷亡降到最低，把財產(chǎn)損失降到最低，把社會影響控制到最低?！?/p>

實習編輯 ? 趙 原endprint