楊一萌 安靜

(1.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,北京 100083)

法國(guó)水資源管理體制改革對(duì)北京市的啟示

楊一萌1安靜2

(1.吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,北京 100083)

法國(guó)在水資源管理方面有系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu),健全的法律、法規(guī)體系及水資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、投融資及收費(fèi)體制,取得了良好的效果。借鑒法國(guó)水資源管理和水資源保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合北京市的實(shí)際情況,提出了北京市水資源管理和水資源保護(hù)的對(duì)策和建議,主要包括:強(qiáng)化統(tǒng)一管理,加強(qiáng)法制建設(shè),健全投入機(jī)制,強(qiáng)化基礎(chǔ)研究,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)公眾參與。

法國(guó) 水資源管理 體制改革 北京市

1 引言

法國(guó)有五大主要河流：盧瓦河、羅納河、塞納河、加龍河、馬恩河及萊茵河，年徑流量為1800億m3，地下水較為豐富，年平均降雨量為800mm，植物蒸發(fā)量為500mm，人均年水量為3000m3。目前法國(guó)人平均年用水量為4600立方米，其水費(fèi)平均價(jià)格為3.39歐元/立方米，與歐盟其他國(guó)家相比，法國(guó)水價(jià)低于歐洲平均價(jià)格3.44歐元/立方米。在2005至2011年間，法國(guó)水價(jià)年均漲幅為3.3%。

雖然法國(guó)水資源較為豐富，但是水污染問(wèn)題極其嚴(yán)重，各大河流和地下水污染非常嚴(yán)重，其主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量使用農(nóng)藥致使農(nóng)藥殘留物較多，造成了40%的水源需要進(jìn)行特殊處理才能飲用，好的水源僅占5%左右。此外法國(guó)地表水21%至少有一項(xiàng)不符合化學(xué)和環(huán)境指標(biāo)要求，有41%地下水未達(dá)標(biāo)，90%的河流中發(fā)現(xiàn)殺蟲劑和除草劑等農(nóng)藥，已發(fā)現(xiàn)的農(nóng)藥種類多達(dá)150余種。根據(jù)法國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查，36%的民眾認(rèn)為法國(guó)水資源污染嚴(yán)重，超過(guò)空氣污染和核污染比例，因此法國(guó)對(duì)水資源進(jìn)行了全面有效地開(kāi)發(fā)、利用和管理。

2 法國(guó)水資源管理體制

2.1 法國(guó)水資源法律法規(guī)

法律法規(guī)是規(guī)范水資源管理和水污染治理工作的重要舉措。1964年之前，法國(guó)是按照十六世紀(jì)的水政策對(duì)水資源按行政區(qū)域來(lái)劃分并進(jìn)行管理的，但隨著工業(yè)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，水資源需求迅速增長(zhǎng)，水污染也不斷加劇，到1964年，法國(guó)頒布了全新意義的水法，對(duì)水資源管理體制進(jìn)行了重大改革，取消了按行政區(qū)劃進(jìn)行水資源管理的方式，而確定以流域?yàn)楹诵倪M(jìn)行組織管理。1992年頒布了新水法，規(guī)定采取以自然水文流域?yàn)閱卧牧饔蚬芾砟Ｊ?，以?shí)行各種用途水的平衡管理以及各種形式水：包括地表水、地下水、海水、沿海水等進(jìn)行統(tǒng)一管理。目前的水法規(guī)定項(xiàng)目主要有水資源權(quán)屬、水資源管理和保護(hù)、水利工程、保護(hù)區(qū)和保護(hù)地、水資源管理制度、水資源開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和水資源經(jīng)濟(jì)與財(cái)政(見(jiàn)表1)。

表1 水法四大原則

圖1 流域級(jí)水管理機(jī)構(gòu)選舉

2.2 法國(guó)水資源戰(zhàn)略舉措

(1)法國(guó)政府制定了2010-2013年國(guó)家開(kāi)展水保護(hù)運(yùn)動(dòng)，旨在進(jìn)一步摸清法國(guó)水資源現(xiàn)狀，加強(qiáng)水污染的防護(hù)和治理。在全國(guó)設(shè)立了2700多個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，并制定了符合歐盟要求的80多項(xiàng)用水指標(biāo)[1]。

(2)僅2011年法國(guó)就投資237億歐元進(jìn)行水資源管理(見(jiàn)表2)。

從表2可以看出，法國(guó)政府重視水資源管理是落到實(shí)處的，加大投資力度，投入134億歐元用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代化更新。 同時(shí)投入103億歐元進(jìn)行水污染防治和研究。還調(diào)動(dòng)相關(guān)部門為水資源管理提供資金，其中35%來(lái)自流域水管理部門、46%來(lái)自私人投資者、19%來(lái)自政府公共財(cái)政支出。

(3)采取經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行水資源管理。法國(guó)政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段以確保水資源管理和水污染防治的實(shí)效，制定了七項(xiàng)措施：第一，各地工廠或居民設(shè)施用水必須要得到環(huán)保部門批準(zhǔn)；第二，不得隨意向水中排放污水，這必須要獲得許可；第三，所排放污水必須符合國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；第四，無(wú)論用水還是排水都要向流域水管理局交納用水費(fèi)和排污費(fèi)，同時(shí)明確規(guī)定排污費(fèi)收取是根據(jù)排放的污染物當(dāng)量征收的；第五，所有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自用水或超標(biāo)排放污水，由地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)督并給予處罰；第六，相關(guān)從事污水處理的行為可以得到流域水管理局的資助或補(bǔ)貼；第七，規(guī)定地方政府投資修建公共污水處理設(shè)施的責(zé)任，以強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保護(hù)水資源得到合理利用。

(4)加強(qiáng)節(jié)約用水宣傳。法國(guó)重視節(jié)約用水宣傳，強(qiáng)化廣大民眾的節(jié)水意識(shí)。目前在全國(guó)已有96%的家庭安裝了計(jì)量水表，大量減少了水資源浪費(fèi)。同時(shí)，鼓勵(lì)民眾參與水資源的管理，政府通過(guò)聽(tīng)證、咨詢、讓公眾推選的水代表參加水事務(wù)的投票表決，體現(xiàn)了科學(xué)民主的決策和管理，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)水資源利用知識(shí)的宣傳普及，保障了水資源管理和水污染防治政策的有效實(shí)施。

圖2 水資源各管理機(jī)構(gòu)職能劃分

表2 2011年水資源管理投資費(fèi)用分配

2.3 法國(guó)水資源管理特點(diǎn)

(1)科學(xué)化：法國(guó)水資源管理機(jī)制全面，縱向?qū)蛹?jí)和橫向管理相結(jié)合。

縱向分四個(gè)層次管理，分為國(guó)家政府層次管理、流域水管理機(jī)構(gòu)、地區(qū)級(jí)管理和地方級(jí)市鎮(zhèn)管理。由國(guó)家政府指定國(guó)家水委會(huì)和環(huán)境部就國(guó)家級(jí)層次來(lái)進(jìn)行水資源管理，主要制定國(guó)家水法規(guī)等相關(guān)政策，審核流域級(jí)水政策等。國(guó)家級(jí)以下各層級(jí)管理都有自己的責(zé)任，從上到下分工明確，實(shí)現(xiàn)了管理中的效率和效果。

橫向設(shè)置六大流域區(qū)管理；為了加強(qiáng)水資源管理和水污染防治，法國(guó)將全國(guó)分成六大流域區(qū)，包括塞納河-諾曼底流域、羅納河-地中海流域、萊茵-莫斯流域、阿爾圖瓦-皮卡底流域、盧瓦河-布列塔尼流域和阿杜爾-加龍河流域，設(shè)有流域委員會(huì)和流域水務(wù)局負(fù)責(zé)水資源規(guī)劃和水管理工作。這種橫向的以流域?yàn)閱卧乃克|(zhì)綜合管理機(jī)制為法國(guó)水資源的合理利用和水環(huán)境保護(hù)提供了可靠保障。

(2)法制化：早在1919年10月法國(guó)就頒布了《水法》，1964年對(duì)《水法》進(jìn)行了修訂，目前采用的是1992年1月頒布的《水法》，對(duì)國(guó)家、流域、地區(qū)級(jí)、地方政府和用戶及水公司等所從事的所有水資源規(guī)劃、水資源開(kāi)發(fā)利用、污水處理及水資源保護(hù)等活動(dòng)均都有詳細(xì)法律條文。

(3)民主化：在流域一級(jí)，流域委員會(huì)中的用戶代表、專家代表、社團(tuán)代表占全體委員總數(shù)40～45%，不同行政區(qū)的地方官員代表占36～38%，中央政府部門代表占19～23%。在地區(qū)一級(jí)，地方水委員會(huì)中50%為地區(qū)機(jī)構(gòu)代表和地方公有公司的代表，25%為國(guó)家代表和國(guó)家公有公司的代表，25% 為不同用戶、沿河土地所有者、專業(yè)協(xié)會(huì)和組織的代表，使水資源管理滲透到每一家、每一戶。(見(jiàn)圖1)。

(4)職能分工明確化：無(wú)論是在縱向還是橫向流域?qū)蛹?jí)管理上，所有相關(guān)管理機(jī)構(gòu)都分工明確，責(zé)任劃分清楚，彼此履行各自的水資源管理職能(見(jiàn)圖2)。

表3 2011年北京市5大流域情況(數(shù)據(jù)來(lái)源北京市水資源公報(bào))

表4 北京市2005—2011年用水與污水處理 (數(shù)據(jù)來(lái)源北京市水資源公報(bào))

3 法國(guó)水資源管理體制的啟示

法國(guó)的水資源管理模式以自然流域?yàn)閱卧乃Y源的綜合管理體制對(duì)北京市的水資源管理體制進(jìn)一步完善有啟示作用。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和北京城市化進(jìn)程擴(kuò)容的加快， 北京市的人口劇增，目前已達(dá)到2069.3萬(wàn)人。同時(shí)在發(fā)展中對(duì)水資源的浪費(fèi)和破壞也日益嚴(yán)重，水資源供求矛盾更加突出，水污染問(wèn)題非常嚴(yán)重。北京人均水資源不足300立方米，僅為全國(guó)人均的1/8，世界人均的1/32。

3.1 強(qiáng)化以水系(流域)為單元的水資源管理

要突出水系(流域)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，減少與行政機(jī)構(gòu)之間職能的交叉重疊，廢除九龍治水，實(shí)施一龍管水，才能切實(shí)提高管理實(shí)效。北京屬于華北地區(qū)干旱少雨氣候，水資源嚴(yán)重不足。北京市有五大水系：薊運(yùn)河水系、潮白河水系、北運(yùn)河水系、永定河水系、大清河水系，因此要改革管理體制，充分有效地發(fā)揮五大水系的功能與管理作用。

3.2 既要統(tǒng)一又要分權(quán)進(jìn)行管理

不能只重視區(qū)域管理而忽視流域管理。水是全民共同財(cái)產(chǎn)的組成部分，所有權(quán)屬國(guó)家，在遵守法律、法規(guī)的前提下，所有人有使用水的權(quán)利，水資源管理實(shí)行了分權(quán)管理制[3]。北京市應(yīng)該確立北京市級(jí)管理職能、五大水系管理職能、各區(qū)縣管理職能及區(qū)縣專職負(fù)責(zé)供水及污水處理部門職能。

3.3 加大節(jié)約用水和水污染防護(hù)與處理力度

要采用經(jīng)濟(jì)手段管理水資源，即誰(shuí)用水，誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)污染，誰(shuí)交錢。要健全和完善水資源管理的法令條款以及流域制定的各項(xiàng)水資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和管理等方面的水政策。對(duì)不遵守或違反者給予懲罰，懲罰措施包括恢復(fù)原狀、罰款、關(guān)押等措施。

北京市解決水供應(yīng)問(wèn)題不光靠外省市援助，同時(shí)要從自身做起，加大節(jié)約用水宣傳，特別是防護(hù)和治理水污染急需加大投入和管制力度，以大清河水系為例，2008年奧運(yùn)會(huì)前進(jìn)行了為期近一年的修建與治理，良好的河流水系狀況只維持了半年，奧運(yùn)會(huì)之后又恢復(fù)到以前的狀況：每天有大量的污水排進(jìn)清河，臭氣熏天，飲用水遭到嚴(yán)重污染，周圍普通民眾怨聲載道，沒(méi)有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，嚴(yán)重影響了百姓的身心健康與日常生活和工作。

3.4 加大公民參與度

民眾可以通過(guò)兩種途徑參與到水資源管理中：一方面用水戶代表作為流域委員會(huì)成員直接對(duì)流域管理政策和措施產(chǎn)生影響；另一方面，民眾可通過(guò)公眾咨詢環(huán)節(jié)就流域規(guī)劃、水價(jià)調(diào)節(jié)和大型涉水項(xiàng)目提出意見(jiàn)，普通民眾也可通過(guò)多種渠道參與水資源管理。

4 結(jié)語(yǔ)

要依法管水，層級(jí)管理職能清晰，責(zé)任到位。以流域管理為主、全民共同參與為突出特點(diǎn)。突出重點(diǎn)問(wèn)題，加大力度解決水污染的防護(hù)和治理。北京市在水資源短缺，水污染比較嚴(yán)重的情況下，更急需提高水資源管理的有效性，解決突出問(wèn)題。首先不但要健全法制，更重要的是要依法管理。我國(guó)自2002年通過(guò)的《水法》頒布以來(lái)，北京市相繼出臺(tái)了一系列保護(hù)水資源的法規(guī)和政策。然而存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、濫用職權(quán)、人治大于法制的問(wèn)題。其次要發(fā)揮5大水系的管理功能，與行政區(qū)縣的管理有效結(jié)合，充分發(fā)揮各自職責(zé)。第三促進(jìn)減排工作。提高排污費(fèi)，促使各企業(yè)減少污水排放量，高污染企業(yè)要遭到自然淘汰。第四堅(jiān)決杜絕在沒(méi)有充分考慮對(duì)水體可能造成傷害就盲目進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致越開(kāi)發(fā)對(duì)水資源的破壞越嚴(yán)重。第五要細(xì)化工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)等行業(yè)和用水產(chǎn)品的定額指標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)施產(chǎn)業(yè)用水效率和節(jié)水產(chǎn)品器具市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。第六在實(shí)施用水定額管理的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行調(diào)研確定合理水價(jià)。促進(jìn)人們節(jié)約用水，增強(qiáng)水資源保護(hù)意識(shí)。制定供需雙方都能夠接受的供水價(jià)格及污水處理價(jià)格體系，逐步實(shí)現(xiàn)全體市民共同參與到有限的水資源決策和管理中。

[1］馬丁·格里菲斯(Martin Griffiths).歐盟水框架指令手冊(cè)[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2008(水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心組織翻譯).

[2]王海,等.法國(guó)水資源流域管理情況簡(jiǎn)介.水利發(fā)展研究,2003,(8:59).

[3]張金峰,等.澳大利亞、法國(guó)水資源管理經(jīng)驗(yàn)及啟示.人民長(zhǎng)江,2012,(7:91-92).