張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業(yè)大學文法學院 150040

服務型政府視域下的流動攤販綜合治理體系

張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業(yè)大學文法學院 150040

服務型政府的實質(zhì)是以人為本，不該以城市管理的名義剝奪民眾的經(jīng)營權，剝奪其生存權。根據(jù)我們之前的分析，小攤販的存在有著其社會背景和客觀需求，不能也不該簡單禁止了事。政府需要基于服務目的，將管理攤販作為一項系統(tǒng)的工作，建立一種綜合管理機制。以相關法律法規(guī)為基礎，配套具體規(guī)定，建立政府管理，社區(qū)服務的全方位、多層次體系，形成有法可依，文明執(zhí)法，有效疏導的氛圍。

服務型政府；流動攤販；綜合治理

一．傳統(tǒng)管理體系下的流動攤販問題

1.1 流動攤販經(jīng)營所帶來的問題

導致攤販飽受詬病的原因集中在“臟亂差”。首先，攤販經(jīng)營所生產(chǎn)的垃圾破壞公共衛(wèi)生，嚴重影響了城市環(huán)境。其次，蕭乾在《吆喝》中所欣賞的老北京叫賣聲，現(xiàn)如今借助高分貝喇叭傳出的叫賣聲卻往往是一種噪音污染。另外，攤販往往在人流繁忙場所就地擺攤，嚴重影響了交通秩序。最后，攤販的食品衛(wèi)生沒有保障，卻因為不繳各種稅費，成本低價格也低，對周圍個體工商戶產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良競爭。

1.2 治理流動攤販的兩難窘境

管理攤販困難重重。首先，小攤販機動靈活，于是城管和攤販之間形成一種“敵進我退”的局勢，投入高，但收效甚微。其次，由于缺乏合理的監(jiān)督機制，容易濫用執(zhí)法權力，同時城管隊伍良莠不齊，暴力執(zhí)法時常發(fā)生，造成極其惡劣的社會影響。還有一個重要因素，由于多數(shù)小攤販是為了生存掙扎，正常管理行為往往遭到普通民眾誤解。這樣一來，管理流動攤販成了城市難題。

二．流動攤販存在的必然性

隨著改革開放的推進，一方面，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，農(nóng)民進城；另一方面，城市中下崗人員、無業(yè)人員增多。這些人大多缺少資金技術，而且文化水平比較低，年齡偏大，再就業(yè)十分困難。而擺攤設點規(guī)模小，成本低，經(jīng)營靈活，于是隊伍迅速壯大。客觀來說，小攤販的增加是城鎮(zhèn)化發(fā)展的附屬產(chǎn)品，各國都是如此。據(jù)不完全數(shù)據(jù)表明，目前中國流動攤販數(shù)量已達到3000萬人。隨著時代變遷，階層分化加劇，社會日益成為一個復雜的綜合體，倘若不能妥善處理流動攤販問題，必然增加社會不穩(wěn)定因素。

按照經(jīng)濟學的觀點，生產(chǎn)關系要適應生產(chǎn)力發(fā)展水平。現(xiàn)階段，我國生產(chǎn)力水平低、發(fā)展不均衡是事實情況，流動商販作為一種低層次的生產(chǎn)資料和勞動力結合形式是由客觀情況所決定的。不能為了方便城市管理就簡單地否定它，社會改革應當惠及多數(shù)人。我們的政府一直強調(diào)以人為本，建立服務型政府。對待流動攤販問題上，地方政府不應該簡單禁止，而應該加以疏導，寓管理于服務中。因此，我們認為有必要建立服務型管理體系，積極總結經(jīng)驗教訓、借鑒國內(nèi)外成功的嘗試。

三．對于我國城市管理的一些建議

3.1 轉(zhuǎn)變治理理念，強化服務意識

傳統(tǒng)城市管理中，城管攤販勢成水火。關鍵在于城市管理思維的僵化，實際上管理者居廟堂之高，而小攤販往往是失業(yè)人員、進城農(nóng)民等等，自身是家庭主要經(jīng)濟來源，其擺攤行為是為了生存，是為了溫飽，是一種必須。攤販屢受罰沒卻從未消失的原因就在于此，因為他們別無出路。堵不如疏，主動提供服務，合理引導，才是治根之策。

3.2 明晰城管性質(zhì)，明確行政主體

城管的性質(zhì)是事業(yè)單位，由事業(yè)單位街頭執(zhí)法，其合法性有待商榷?？v觀世界范圍內(nèi)，街頭執(zhí)法一般都由政府部門進行。其優(yōu)點有二，首先，作為公務人員素質(zhì)要求一般較高，促進文明執(zhí)法；其次，將它納入統(tǒng)一的行政管理機制中，有利于加強制約監(jiān)督，有利于建立救濟渠道。借鑒美國的經(jīng)驗，在我國建立一支公安機關統(tǒng)一管轄的執(zhí)法隊伍，負責城市管理工作。

3.3 明確攤販地位，納入法律體系

首先，私權強調(diào)“法無禁止即自由”，既然如此，攤販經(jīng)營應當是合法行為;其次,法不強人所難，擺攤完全一種正常的謀生手段，解決了家庭生計，完全是合理的。我們認為，借鑒臺灣商法典將其納入在法律層面，將其作為獨立的市場主體，與個體戶等同等地受到法律保護。

3.4 社會治理為主，政府管理為輔

通常認為，攤販治理只是政府的工作。事實上，任何一項社會治理工作都不該缺少社會主體參與。建立多元治理機制才是規(guī)范攤商行為的有效手段，政府主要的工作是宏觀調(diào)控，劃定擺攤的時間區(qū)域，具體工作則由街道社區(qū)完成，攤販配合管理工作。其優(yōu)點有三，一是降低管理成本，攤商機動靈活，立體管理模式化動為靜，避免管理者和攤販“游擊作戰(zhàn)”，避免資源浪費；二是避免政府和攤販直接沖突，街道社區(qū)和攤販之間是平等主體，降低地位不對等所導致的恃強凌弱的幾率；三是被管理者參與管理經(jīng)營場的安全衛(wèi)生，提高接受管理的積極性。這樣的治理模式是將寓服務于管理中。

3.5 加強行政管理，統(tǒng)籌規(guī)劃全局

其一是時間上區(qū)別對待。攤販經(jīng)營有很強的規(guī)律性，比如經(jīng)營餐飲的攤販，一般都是在早晚形成消費高峰，那么在這個時間段允許他們營業(yè)，在此之外的時間禁止擺攤，這樣既考慮到攤販們的營業(yè)活動，同時也考慮到了管理城市的需要。

其二是區(qū)域上區(qū)別對待。出于交易機會的考慮，攤販聚集在城市廣場、軌道交通交匯處等人流繁忙的地方，嚴重影響城市秩序。國外治理經(jīng)驗，一般進行劃區(qū)管理，一是絕對禁止區(qū)，城市中有些地方是不適合允許攤販經(jīng)營的，例如主要交通干道、火車站廣場等等；二是相對禁止區(qū)，此處妨礙程度較小，在這里對攤販規(guī)模、擺攤時間、種類等有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理；第三類是允許開放區(qū)，一般包括和住宅區(qū)相近的社區(qū)外圍的空地、車輛較少的道路、經(jīng)過長時間形成的跳蚤市場等。政府對營業(yè)時間和經(jīng)營范圍加以引導即可。這樣不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。

其三是類型上區(qū)別對待。對流動商販精細化管理會使得成效更加顯著。例如，餐飲類的攤販，在經(jīng)營過程中往往產(chǎn)生大量的垃圾，這也是最受民眾詬病的，而經(jīng)營小飾品的攤商則不存在此類問題，針對這種區(qū)別，執(zhí)法機關應當區(qū)分餐飲類和其他種類攤販，組織餐飲類攤販處理好經(jīng)營垃圾，做到“人走場空”。

從哲學觀點看，矛盾的根源是由于存在利益沖突，具體到攤販和城市管理者而言，是生存和市貌之間的矛盾。我們認為生存權是基本人權，民眾是政權的基礎，任何人都不能剝奪民眾的生存權利。同時管理者不能只看到攤販所帶來的消極影響，應該說，攤販的存在對于市民生活，對于緩解就業(yè)壓力，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展還是有諸多益處。

[1]蔡克蒙.《中國城管能從外國學習哪些經(jīng)驗》.《法學》2010(10)118-120

[2]李建平.《城管“暴力執(zhí)法”?攤販“暴力抗法”?》.新華每日電訊2012-07-25

[3]徐藝容.《“城管”與流動攤販的矛盾沖突及解決機制研究》,湖南師范大學,2005年碩士論文

[4]吳文良,吳昊.《流動攤販管理的考量和疏解》.城鄉(xiāng)建設,2014/10 (指導教師：項定宜)