羅志強

東北師范大學政法學院 130117

論利益集團在政策執(zhí)行中的消極影響及其防范策略

羅志強

東北師范大學政法學院 130117

政策執(zhí)行是落實公共政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，利益集團在政策執(zhí)行中扮演著重要角色，其對于政策執(zhí)行的消極影響不容忽視。比如，“尋租”行為、“俘獲”行為、“妥協(xié)”行為，導致政策執(zhí)行出現(xiàn)諸多障礙。這就需要政府采取有效手段防范利益集團的消極影響，真正實現(xiàn)政策執(zhí)行的民主化、科學化。

利益集團；政策執(zhí)行；消極影響；防范策略

一、利益集團與政策執(zhí)行的內(nèi)在聯(lián)系

利益集團是隨著社會轉(zhuǎn)型、階層分化、利益聚合等過程而出現(xiàn)的利益群體性組織或集團。阿爾蒙德把利益集團界定為“因興趣或利益而聯(lián)系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合”。[1]戴維?杜魯門認為利益集團是“具有共同態(tài)度的群體”[2]。陳振明則指出“利益集團是在利益多元化的社會中，具有相似觀點或利益要求的人們組成的，并企圖參與政治過程，影響公共政策實現(xiàn)或維護其利益的社會團體?！盵3]可見，利益集團具有組織性、共利性、競爭性等特征，總是千方百計對政府的各項決定和執(zhí)行施加影響，企圖實現(xiàn)組織利益最大化。

公共政策是對社會公共資源進行權(quán)威性分配的過程，政策執(zhí)行是分配方案的具體落實，是公共政策制定后能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在政策執(zhí)行中，每個利益集團或者個體都希望占有做多資源、獲取最大利益，都會不自覺的通過各種手段和途徑使政策向有利于自己的方向傾斜，在利益一定的情況下，眾多利益主體的訴求將很難得到滿足，具體利益分配不均等的情況難以避免，這很可能導致利益集團之間的沖突和矛盾，這些沖突和矛盾如果不能及時得到化解，政策執(zhí)行將會面臨巨大阻力，造成政策失誤甚至政府失靈。

二、利益集團在政策執(zhí)行中的消極影響

利益集團具有“千方百計地影響各機關(guān)制定和執(zhí)行有利于自身的公共政策”[4]的特性，很大程度上扮演著其他利益主體“競爭對手”的角色，因此不免在政策執(zhí)行中產(chǎn)生一定的消極影響。

（一）“尋租”行為導致執(zhí)行成本額外增加。政府在做出某項決策時往往會權(quán)衡各方面阻力和動力，利益集團因其自身特性而成為政府出臺政策的關(guān)鍵考慮對象，在這種“關(guān)照”下公共政策極有可能成為利益集團的獲利工具。特殊利益集團為謀求政府保護，逃避市場競爭，實現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進行各種“尋租活動”，于是執(zhí)行成本額外增加便不足為奇。[5]在政策不利于本組織利益時，利益集團很可能采取不當行為與其他利益群體進行競爭，或者采用各種手段抵制和削弱政策執(zhí)行及其效率，甚至于為了獲得自身利益最大化而進行尋租活動。利益集團的尋租行為不可避免的會導致政策執(zhí)行受阻，社會資源浪費，從而造成效率低下，政策執(zhí)行成本增加；另一方面，也會給社會帶來不勞而獲、投機取巧等負面效應。

（二）“俘獲”行為導致政府權(quán)威面臨削弱。權(quán)威性是政策有效執(zhí)行的助推器，失去權(quán)威，政策執(zhí)行將寸步難行。利益集團的正常運行建立在雄厚的資源（包括物質(zhì)資源、政治資源、人才資源）基礎(chǔ)上，憑借這一優(yōu)勢，利益集團有能力滲透到政策制定或者執(zhí)行的過程中，甚至通過資源“砝碼”與政策制定者和執(zhí)行者進行利益交換，這就不難理解某些政府部門、政府官員往往與相關(guān)利益集團存在合作關(guān)系，甚至受其控制。利益關(guān)系的盤根錯雜，會給政策過程蒙上一層封閉的、神秘的色彩。一旦形成這種局面，政策利益的平衡機制極有可能會被打破、失去功效，政治生活極有可能陷入混亂無序的狀態(tài)，政策執(zhí)行的公平性、公正性和有效性也就無從說起。

（三）“妥協(xié)”行為導致弱勢群體受到忽視。公共政策是政府調(diào)節(jié)利益需求的工具，理應為公共利益的實現(xiàn)而服務(wù)。不過，公共政策各個環(huán)節(jié)都容易受到利益集團的影響，特別是強勢利益集團的公開對抗和暗中阻撓給公共政策執(zhí)行帶來巨大壓力，政策執(zhí)行難以照顧到各方面群體，難以做到真正的公平與公正，反而通常偏向那些組織嚴密、成員眾多、資金充沛的利益集團，也就是說，政府為了避免矛盾的升級，為了避免社會的動蕩，極有可能選擇“妥協(xié)”處理，某種程度上對強勢利益集團“示弱”，這就會使公共利益的價值取向得不到實質(zhì)性的落實，社會弱勢群體則處于無力抗衡的尷尬地位，其正當利益自然得不到尊重，最終也會導致整個社會的不和諧、不信任。

三、防范利益集團在政策執(zhí)行中消極影響的策略

（一）促進公共政策過程公開透明，防范“尋租”行為。公共政策制定只是保證政策方案的質(zhì)量，而公共政策執(zhí)行卻是政策能否成功的關(guān)鍵步驟。作為政策執(zhí)行的主體，政府應當建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，堅持民主決策、信息公開、監(jiān)督問責的原則，合理配置資源，減少政府運行中的隱蔽行為。這對于從源頭上割裂權(quán)力與資本的勾結(jié)，縮小利益集團的尋租空間，從而防范利益集團的尋租行為具有重要意義。另外，針對某些強勢利益集團對公共政策施加影響所引起的問題，均衡的利益博弈機制還應該在加強對強勢利益集團的管制方面有所規(guī)范，從而遏制強勢利益集團利用其強大的資源優(yōu)勢進行“尋租”形成壟斷的可能性。

（二）理順政府與利益集團的關(guān)系，防范“俘獲”行為?！罢邎?zhí)行的過程是執(zhí)行組織與受影響者之間就目標或手段作相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于政策執(zhí)行者與政策影響者之間行為調(diào)適的程度?！盵6]首先，政府要構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)機制和利益補償機制，在出臺政策前進行充分摸底，了解各方面訴求，制定出可兼顧大多數(shù)人利益的公共政策。其次，政府要采取有效的溝通與談判技巧，在出現(xiàn)矛盾時要動之以情、曉之以理，避免引起利益集團的公然對抗，進而扭轉(zhuǎn)各利益集團無序爭利的混亂局面。再者，利益集團可以向政府提供信息與決策建議，但不能代替政府進行決策，更不得為了本集團利益阻礙政策執(zhí)行。

（三）注重弱勢群體的正當利益訴求，防范“妥協(xié)”行為。公平是一個社會和諧穩(wěn)定的風向標，是人類追求的普世價值。公共政策執(zhí)行中，應更多地關(guān)注弱勢利益集團的利益訴求，保證弱勢群體發(fā)聲的空間，盡可能照顧到更多人的正當利益。同時，要進一步完善國家已有的扶貧政策，不折不扣的落實，防止貧富懸殊和兩極分化，通過政策傾斜來加大對弱勢群體的扶持力度。要把扶持弱勢群體作為實現(xiàn)社會公平、政治穩(wěn)定和共同富裕的價值取向，作為政策執(zhí)行的中心任務(wù)之一，防止政策執(zhí)行異化為強勢群體利益的附屬物，確保政策執(zhí)行的有序有效推進。

[1]加布里埃爾?A?阿爾蒙德，小G?賓厄姆?鮑威爾．比較政治學：體系、過程和政策[M]．上海：上海譯文出版社，1987：200．

[2]David B．Truman，The Governmental Process，Alfred A．Knopf，Inc．，1st ed．1951：37．

[3]陳振明．政策科學[M]．廣州：中山大學出版社，2004：214．

[4]寧騷．公共政策[M]．高等教育出版社，2000：224、305．

[5]丁煌．西方行政學說史[M]．武漢大學出版社，1999：382．

[6]蘭秉潔．政策學[M]．中國統(tǒng)計出版社，1998：178．

羅志強（1988- ），男，東北師范大學政法學院，碩士研究生，主要研究方向：公共組織管理。