楊清卿

昆明醫(yī)科大學 云南昆明 650500

中國河流管理政策評估
——以瀾滄江為例

楊清卿

昆明醫(yī)科大學 云南昆明 650500

中國河流管理政策自上世紀五十年代開始孕育，但從其對河流本身及其相關(guān)方面產(chǎn)生的影響來看，尚不能說形成一個成熟的系統(tǒng)，其中仍有很多地方需要完善和改進。本文以瀾滄江為例，從河流管理政策的目標群體即河流本身情況，非目標群體即河流流域居民及其景觀，以及政策對當前經(jīng)濟發(fā)展和未來社會的穩(wěn)定等方面進行評估，試圖從分析過程中發(fā)現(xiàn)我國河流管理政策存在的問題，提出適當?shù)慕ㄗh。

河流管理政策；瀾滄江；評估

一、中國河流管理政策發(fā)展歷程

我國自上世紀五十年代開始，先后對黃河、長江、珠江、海河、淮河等大河和眾多中小河流進行了流域規(guī)劃管理，其管理政策涉及河流的治理和水資源的開發(fā)利用。但因基礎(chǔ)資料不夠可靠、系統(tǒng)，審查修正不夠及時，尚未構(gòu)成有力影響。70年代開始，我國對一些河流分別進行了復(fù)查，調(diào)整并重新制訂一系列關(guān)于河流管理的政策。之后于1988年6月10日頒布了《中華人民共和國河道管理條例》以及自2002年10月1日施行《中華人民共和國水法》，二者為我國河流管理提供了法律上的依據(jù)。

二、中國河流管理政策發(fā)展現(xiàn)狀

人類對河流的過度開發(fā)利用引起了嚴重的水環(huán)境和水生態(tài)問題，不僅影響河流自身的健康也削弱了河流對經(jīng)濟社會的支撐能力。1為滿足河流生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展的要求，并滿足人類社會對河流環(huán)境的需求，我國對長江、黃河、珠江、淮河等七大流域加大管理力度，各地方出臺政策，對行政區(qū)劃內(nèi)的河流進行開發(fā)與保護。

然而當下我國河流的管理水平和管理政策卻是相對滯后的。雖然政府花巨資對一些重點河流展開了生態(tài)環(huán)境整治，但這些河流保護與管理行為往往強調(diào)對水體資源功能的開發(fā)和水害的防治，對河流生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性缺乏研究和了解，從而導致我國河流管理政策尚存在較多不足和缺陷。新的水生生態(tài)系統(tǒng)概念表明河流具有完整的生態(tài)功能，這些功能和用途與水力學、水文學、水質(zhì)、生態(tài)學等方面都有關(guān)，所以急需一種更全面的管理方式，將河流生態(tài)系統(tǒng)作為一個功能整體包括其用途的管理模式。

三、中國河流管理政策效益評估

1、對河流本身水質(zhì)狀況及其生態(tài)環(huán)境的影響

河流自身的水質(zhì)狀況以及生態(tài)平衡是河流保護的目標，同時也是河流管理政策評估的主要目標群體。我國河流管理呈現(xiàn)“多龍治水”的格局，即把一條完整的河流分割成不同的段落，由不同的區(qū)域行政主管部門依據(jù)轄區(qū)河流流經(jīng)范圍制定具體管理政策條例。以瀾滄江為例，其發(fā)源于青海省，流至西藏東部重鎮(zhèn)昌都然后南下進入云南省，在云南省內(nèi)流經(jīng)迪慶、怒江等8個地州后出境。流經(jīng)云南的多個地州中，僅有西雙版納州于1991年頒布了《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護條例》，為瀾滄江的管理提供政策基礎(chǔ)。這種分而治之的方式割裂了河流的整體性，一旦某一行政區(qū)域管理疏忽或管理不力，會對整個河流的生態(tài)環(huán)境造成影響。

我國當前河流管理政策開發(fā)傾向明顯大于保護力度。如何在開發(fā)和保護中尋找平衡點，是河流管理政策中不容忽視的部分。1996年，云南省建成了瀾滄江上的第一座水電大壩——漫灣電站，電站建成十年后的調(diào)查顯示，瀾滄江下游干流水質(zhì)總體沒有影響，但水庫水質(zhì)卻因為重金屬等污染趨于下降。2此外，筑壩后截斷了魚類在瀾滄江干流上下游回游通道，對河流本身生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了不利影響。由此可見，當前我國河流管理政策對于河流水質(zhì)及其生態(tài)系統(tǒng)的保護效果不明顯，在開發(fā)與保護的矛盾中，未能實現(xiàn)理想的平衡。

2、對流域內(nèi)居民和景觀的影響

河流流域內(nèi)的居民是河流管理政策評估的重要非目標群體之一，河流管理最終會反應(yīng)到流域居民的生產(chǎn)、生活及生命安全上。目前我國河流管理政策能夠明顯體現(xiàn)對流域居民產(chǎn)生影響的方面集中于大壩建設(shè)庫區(qū)。雖然對于在瀾滄江上修建水壩而引發(fā)的一系列問題政府部門作了不少補救工作，但還是產(chǎn)生了不可挽回的影響。移民人均耕地數(shù)量減少，種植作物種類也相應(yīng)變化，導致建壩后糧食產(chǎn)量低于建壩前水平。庫區(qū)因土地資源大幅度減少，農(nóng)戶不得不減小養(yǎng)殖規(guī)模，故淹沒后農(nóng)戶經(jīng)濟收入總體上呈現(xiàn)下降趨勢。3

河流流域范圍內(nèi)的生態(tài)景觀和人文景觀是河流管理政策評估的另一非目標群體。目前我國主要是將河流流域內(nèi)涉及到的資源類開采，與生產(chǎn)性開發(fā)結(jié)合起來，河流在其中起到統(tǒng)領(lǐng)貫穿的作用。但在實際發(fā)展中，各行業(yè)重視經(jīng)濟效益而淡化生態(tài)效益，導致河流管理中的流域管理政策難以發(fā)揮作用。以瀾滄江為例，流域內(nèi)生物物種豐富，水能資源儲量巨大，礦物資源種類繁多。同時它為至少7000萬人口提供了生活的基本來源，孕育了多種獨特的文化。然而，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，瀾滄江流域生態(tài)系統(tǒng)面臨著巨大威脅。森林退化、土壤侵蝕和流失、泥沙沉積加重，造成了關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)破碎化和污染，野生動植物棲息地的破壞及水資源污染，改變了瀾滄江流域水資源的自然生態(tài)過程。4由此可見，當前河流管理政策在一定程度上是以犧牲沿岸居民生活生產(chǎn)條件而造福流域居民社會的，是以改變河流河道景觀來帶動各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，期間隱含的資源協(xié)調(diào)分配問題急需解決。

3、對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響

人們可以利用河流發(fā)源地與流經(jīng)地的水流落差來集中發(fā)電，也能利用河道的寬窄深淺實現(xiàn)不同的航船運輸，同時水質(zhì)較好的河流還可以提供豐富的漁類資源。我國在河流的管理開發(fā)中，主要充分利用河流的水能發(fā)電及航運價值，以改善整個社會的經(jīng)濟狀況。

瀾滄江流經(jīng)地均為中國相對落后的區(qū)域，但其流經(jīng)地區(qū)地勢落差大，水量十分充沛，對此河流水能的開發(fā)可為落后地區(qū)帶來經(jīng)濟效益。據(jù)統(tǒng)計，瀾滄江云南省境內(nèi)流域已建成的三座電站每年可創(chuàng)造幾十個億的經(jīng)濟價值，為云南省的發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。而瀾滄江上水電站所產(chǎn)出的電力還將輸送到廣東等用電大省，也為珠三角的經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。另一方面，瀾滄江干流部分流域于2001年開通了航線，主要實現(xiàn)的是中國與泰國、老撾、緬甸的航運，在云南境內(nèi)主要在西雙版納州流域發(fā)揮作用，帶動當?shù)匚锪鳂I(yè)的發(fā)展，同時提高了當?shù)鼐用竦氖杖胨健?/p>

由此，我國的河流管理政策在現(xiàn)階段對于國家地區(qū)經(jīng)濟效益的提高具有明顯促進作用，特別是位于我國絕大多數(shù)河流發(fā)源地的西部地區(qū)，充分挖掘河流資源蘊含的巨大潛力，能夠加速西部貧困落后地區(qū)的發(fā)展。

4、對未來社會可持續(xù)發(fā)展和國家安全穩(wěn)定的影響

水是生命之源，因此河流的管理政策是涉及到人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要課題。人類社會對河流的管理大概可以分為四個階段：（1）早期以防洪和灌溉為主的初級管理階段；（2）隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，進入對河流的全面開發(fā)階段；（3）以治污和改善水環(huán)境為主的河流保護與修復(fù)階段；（4）以水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)為主的流域綜合治理階段。

我國河流管理政策目前尚處于第二階段向第三階段的過渡狀態(tài)，從上世紀九十年代起，當?shù)卣畬憸娼饔蛟瓉?0多萬畝自然保護區(qū)邊沿的陡坡地（當?shù)胤Q為輪歇地）停止耕種并恢復(fù)為森林，同時，將自然保護區(qū)內(nèi)及周邊數(shù)十個山區(qū)村寨實施了整村搬遷。這些措施的實施，對瀾滄江流域的生態(tài)資源的保護起到了積極有效的作用，在一定程度上遏制了瀾滄江流域生態(tài)資源的破壞程度。但在保護區(qū)外，威脅河流的種種污染還大為存在。5而具體明文涉及瀾滄江管理的法規(guī)條例僅有1991年5月，西雙版納州政府頒布的《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護條例》。近年來新一輪城市的擴張，瀾滄江兩岸大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，使《條例》的部分規(guī)定和條款早已不適應(yīng)當前的發(fā)展形勢和要求。

由于河流從其源頭到最終匯入大海之間要經(jīng)歷漫長的旅程，因此河流管理政策對于維持未來社會的穩(wěn)定和國家的安全具有重大影響。從這個意義上來說，瀾滄江具有典型性。它不僅是一條在中國境內(nèi)流經(jīng)少數(shù)民族地區(qū)最多的河流，同時也是一條跨越六個國家的國際河流。我國政府從上世紀90年代開始十分重視瀾滄江——湄公河的開發(fā)，由此帶動起來的經(jīng)濟發(fā)展對于穩(wěn)定邊疆少數(shù)民族地區(qū)有著積極作用，同時也對下游各國產(chǎn)生影響。

然而我國河流管理政策缺乏對內(nèi)流河與外流河的區(qū)分管理，導致涉及到國際河流在中國領(lǐng)域部分的管理政策偏向于從自身國家的利益出發(fā)，從而引起很多爭端。從未來角度看，水資源爭端是一項對國家安全形成挑戰(zhàn)的非傳統(tǒng)安全因素，如果不引起重視，則有可能對中國的周邊安全環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

2010年初，瀾滄江下游四國泰國、老撾、柬埔寨和越南發(fā)生了嚴重旱情，導致湄公河水位下降到近20年來的最低水平。受干旱影響，泰國等國的大米產(chǎn)量受到嚴重沖擊，而且湄公河的低水位嚴重影響了湄公河沿岸國的旅游、航運和漁業(yè)的發(fā)展。盡管2009年5月由亞洲理工研究院發(fā)布的《東南亞淡水危機評估》關(guān)于湄公河水資源問題的研究報告中顯示：根據(jù)湄公河管理委員會專家提供的數(shù)據(jù)測算，中國瀾滄江的水壩建成之后，將對湄公河的水量發(fā)生有利的變化。它能夠減少目前洪水季節(jié)進入湄公河洪水量的17%，而在旱季可以增加當前進入湄公河流量的40%。6由此推斷上游建水壩對下游水資源是具有積極調(diào)節(jié)作用的，但瀾滄江——湄公河流域國家，對于中國在瀾滄江上游修建大壩水電站使得下游沿岸國家利益受損仍表示不滿。由此可見，我國河流管理政策仍缺乏宏觀的思路，不自覺以地域切割了河流的整體性，使得在河流資源利用過程中，不能做到資源的協(xié)調(diào)分配，易于引發(fā)社會的不穩(wěn)定。

四、改善和建議

1、河流流域規(guī)劃下的行政區(qū)劃分工

河流自身的整體性以及其影響的廣泛性，使得我們應(yīng)該以河流流域管理為出發(fā)點，圍繞大江大河流域本身形成的一個個完整的生態(tài)系統(tǒng)，進行水資源的開發(fā)、利用和保護。這一改變能夠更好地協(xié)調(diào)河流利益相關(guān)者，減少局部性的破壞和污染對整條河流的影響。當然，強化以河流流域為單位的管理，其政策的制定和執(zhí)行需建立必要的法律和制度保障，特別是受益者補償原則的落實，如此盡可能減少上游開發(fā)，下游獲益的矛盾。

2、適速開發(fā)，生態(tài)為先

我國目前的河流管理多以開發(fā)利用為導向，這在經(jīng)濟層面上看確實有利于地區(qū)的發(fā)展，但如果河流一旦陷入污染嚴重，生態(tài)破壞的境況，其治理恢復(fù)所需要的成本和時間遠遠超過開發(fā)所需。因此，我國應(yīng)該建立起一套河流評估體系，對河流進行體檢評定，按重要程度分出等級，依次開發(fā)，對當前沒有必要馬上利用的河流形成更有針對性的保護。

3、內(nèi)流河與外流河的分級管理

內(nèi)流河最重要的影響范圍是在國家地區(qū)內(nèi)部，外流河在兼有內(nèi)流河作用的同時，其影響范圍又擴大到了周邊國家地區(qū)。這在一定程度上增加了河流利益相關(guān)群體的數(shù)量，使得河流管理難度上升，因此需要更為完善的政策來平衡各方利益。我國現(xiàn)階段河流管理政策中，尚未明確針對外流河提出管理，因此在跨境災(zāi)害出現(xiàn)時容易引發(fā)領(lǐng)國的不滿，也不能在管理流經(jīng)本國境內(nèi)的河段中引起重視。如果在河流管理中，能針對外流河的特點加入國際考慮因素，將會利于河流資源的保護和提升國家安全。

1張秋霞，李翀等，基于河流健康理念的河流管理發(fā)展過程淺析，中國水利水電科學研究院學報，2009，3

2張榆霞，劉嘉麒，王立前，漫灣電站建成后瀾滄江下游水質(zhì)變化，長江流域資源與環(huán)境，2005，7

3河流專家：瀾滄江開發(fā)前車之鑒，人民網(wǎng)2003，11，11，http：//www．people．com．cn/GB/huanbao/8220/30473/30474/30489/2182515．html

4瀾滄江流域協(xié)調(diào)合作機制邁出第一步，世界自然基金會，2009，6，17，http：//www．wwfchina．org/wwfpress/presscenter/pressdetail．shtm？id=866

5張慶行，瀾滄江生態(tài)資源及環(huán)境保護的思考，云南省土地學會，2011，1，5

6水博，科普：瀾滄江水庫的蒸發(fā)不會加劇下游湄公河的干旱，中國水利發(fā)電工程協(xié)會，2010，4，8，http：//www．hydro．iwhr．com/gjsdkcxfzyjzx/kpyd/ webinfo/2010/04/1271645280647648．htm

[1]張秋霞，李翀等．基于河流健康理念的河流管理發(fā)展過程淺析．中國水利水電科學研究院學報，2009，3

[2]張榆霞，劉嘉麒，王立前．漫灣電站建成后瀾滄江下游水質(zhì)變化．長江流域資源與環(huán)境，2005，7

[3]張慶行．瀾滄江生態(tài)資源及環(huán)境保護的思考．云南省土地學會，2011，1，5

[4]熊晶．國際河流管理和內(nèi)河流域管理比較研究．長江流域資源與環(huán)境，2005，3

[5]耿雷華，杜霞等．瀾滄江流域水資源開發(fā)利用影響分析．水資源與水工程學報，2007，8

[6]中華人民共和國水法

[7]中華人民共和國河道管理條例

[8]云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護條例