張盛霞

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

政府規(guī)模影響因子定性分析
——基于大部制改革對中國中央政府規(guī)模的思考

張盛霞

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

從中國的大部制改革的歷史來看，機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)是我國大部制改革長期堅持的改革重點，總體來看我國中央政府規(guī)模得到了縮減。影響中央政府規(guī)模的因素根源在于現(xiàn)實需求和條件，筆者認為主要包括法治等政治因素，市場經(jīng)濟發(fā)展的要求等經(jīng)濟因素，教育文化水平提高等社會文化因素以及其他國家的政府經(jīng)驗影響等國際因素。

中央政府規(guī)模；大部制改革；市場經(jīng)濟；有限政府；財政約束

一、引言

政府規(guī)模大小的判斷有不同的維度和標(biāo)準，普遍認同的是：政府規(guī)模不僅指政府的職能范圍和權(quán)力范圍(內(nèi)在規(guī)模)，而且還指政府的機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量(外在規(guī)模)[1]。我國大部制改革一直強調(diào)精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能，自改革開放來的7次比較大規(guī)模的機構(gòu)改革中，從1982年的大部制改革至2013年大部制改革，我國國務(wù)院部門從100個減少至25個，人員大規(guī)模減少，政府職能也有所轉(zhuǎn)變，職能交叉減少，簡政放權(quán)計劃性職能范圍減少。本文基于大部制改革下的我國中央政府規(guī)模的變化以定性分析方法分析探討其間的影響因子研究，而當(dāng)前學(xué)界對我國中央政府規(guī)模的影響因子缺乏系統(tǒng)的分析，討論大部制改革背景下政府規(guī)模變化的影響因子對認清大部制改革的動因及未來的發(fā)展趨勢也是有極大現(xiàn)實意義的。

二、中央政府規(guī)模影響因子分析

我國中央政府規(guī)模的變化是現(xiàn)實需求和現(xiàn)實條件基礎(chǔ)共同作用的結(jié)果：當(dāng)前社會政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求是拉動中央政府規(guī)模變化的根本動力，而當(dāng)前國內(nèi)國際各方面的現(xiàn)實條件水平為中央政府規(guī)模變化提供了必要保障。

（一）現(xiàn)實需求

1、維護統(tǒng)治，建立有限政府的要求

維護統(tǒng)治是國家政府行動的根本目標(biāo)之一。政府部門林立，行政審批事項過多，計劃性過強，導(dǎo)致政府職能交叉普遍，權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化，腐敗嚴重，社會管理、公共服務(wù)職能比較薄弱效率低下[2]。而政府能力的有限性和管制的廣泛性使得公共服務(wù)提供方式缺乏活性和效果，公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)出無法滿足現(xiàn)實需求，有些關(guān)系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決：上不起學(xué)，看不起病，買不起房，就不了業(yè)等民生問題嚴重，挑戰(zhàn)了國家統(tǒng)治基礎(chǔ)---民眾對政府的信任。轉(zhuǎn)變職能，減少政府機構(gòu)數(shù)量，建立有限政府有利于減少機構(gòu)性制度性限制，吸納集中民間力量，提高公共服務(wù)效率，更大程度地滿足民眾需求穩(wěn)定統(tǒng)治。同時政府規(guī)?？s減切實有利于減少公費支出，便于政府機構(gòu)內(nèi)部管理，有利于推進廉政建設(shè)，改善政府形象，提高民眾對政府的信任度和滿意度，從而維護統(tǒng)治。

2、繁榮經(jīng)濟，發(fā)展市場經(jīng)濟的要求

市場經(jīng)濟的生命力和靈魂是自由競爭，需要數(shù)量龐大而具有自主經(jīng)營決策權(quán)的市場主體，要求政府權(quán)力更多的限制在公共公共領(lǐng)域而減少或退出對私人領(lǐng)域的政府干預(yù)[3]。改革開放以來，我國已逐步確立社會主義市場經(jīng)濟體制，但是政府的計劃管制職能依然很強大，政府對市場參與度很大，國有企業(yè)依然大量存在在可由市場經(jīng)營的領(lǐng)域，政企不分現(xiàn)象嚴重，國有企業(yè)憑借國家和政治優(yōu)勢在社會主義市場經(jīng)濟體制下壓制了正常的市場經(jīng)濟的發(fā)展。同時，出于內(nèi)部性和“經(jīng)濟人”的本質(zhì)，政府在市場經(jīng)濟中利用政策執(zhí)行的靈活性空間猖獗尋租，嚴重擾亂市場秩序。而由于政府職能和部門過多，市場經(jīng)濟發(fā)展面對很多政府政府監(jiān)管，政府部門間相互制皮推諉、工作效率低下，市場經(jīng)濟發(fā)展得不到相應(yīng)的發(fā)展環(huán)境。市場經(jīng)濟發(fā)展要求政府回歸到公共領(lǐng)域，把該管的事情管好，做到不缺位、不越位、不錯位，縮小政府規(guī)模減少過度管制和過度的政府經(jīng)濟活動。改革開放也要求中國縮減政府規(guī)模，與外國機構(gòu)對接并快速反應(yīng)從而實現(xiàn)經(jīng)濟對接。

（二）現(xiàn)實條件

1、政治條件

當(dāng)前我國的大部制改革的推動很大程度上是當(dāng)前政治條件臻于成熟的結(jié)果。大部制改革中的中央政府改革是一種自發(fā)的自上而下的改革，改革的推動力很大程度上來自于公權(quán)力內(nèi)部包括高層官員和其他公權(quán)力擁有者。很多公權(quán)力擁有者認識到政府部門過多導(dǎo)致的低效率問題嚴重，民生等涉及到公共利益的問題得不到解決，積極推動大部制改革，比如說前國務(wù)院總理溫家寶就多次就政治體制改革等問題做正面回應(yīng)。另外，大部制改革的總體目標(biāo)指向服務(wù)型政府的本質(zhì)特征，改革的內(nèi)在動力源于服務(wù)型政府的建構(gòu)原則，改革的靈魂在于依法行政、權(quán)責(zé)一致、高效和廉價[4]。而我國一直以來積極推動法治建設(shè)，為大部制改革奠定了基礎(chǔ)。再者，民眾民主意識正在不斷增強，自主性要求日益高漲，建立有限政府在政府內(nèi)部及外部呼聲越來越高。同時有限政府建設(shè)和大部制改革現(xiàn)實實踐已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗，并得到了當(dāng)政者的認同；地方政府建設(shè)漸趨成熟，中央政府規(guī)?？s減后，地方政府有能力承接相應(yīng)的工作。

2、經(jīng)濟條件

大部制改革很大程度上意味著分權(quán)和放權(quán)，而當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)確立并得到了發(fā)展，市場經(jīng)濟取得初步發(fā)展，對減少政府干預(yù)的要求增強市場主體比較健全豐富，有能力承擔(dān)更多的社會責(zé)任，替代政府成為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者而政府僅僅充當(dāng)提供者。同時，我國財稅改革也是中央政府規(guī)?？s小的重要經(jīng)濟動因。分稅制使地方的財政權(quán)力相對于之前有所擴大，而事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則下，使中央政府的權(quán)力范圍受財權(quán)制約主要表現(xiàn)為宏觀調(diào)控，地方的權(quán)力由于財政的保障自主性得到提高。市場經(jīng)濟主體的成長使得公共服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)者可以有政府以外的其他選擇，而中央財力的局限使得中央政府出于財政約束不得不減少干預(yù)，因此中央政府規(guī)?？s減成為必然趨勢。

3、文化技術(shù)條件

文化技術(shù)方面的發(fā)展也是影響政府規(guī)模的重要因子。當(dāng)前，我國民眾的教育程度普遍相對得到提高，民眾參政議政的能力得到提升，公民的民主法治意識也日益增強，通過人大等途徑提出了縮減政府規(guī)模，減少人治，加強法治的要求。而公務(wù)員隊伍中，各級公務(wù)員的個人知識水平等素質(zhì)相比以前有客觀提高，執(zhí)政能力提高，工作效率相對提高，有能力完成更多的工作，有縮減政府規(guī)模的空間。另外，社會文化咨詢機構(gòu)的發(fā)展為政府購買決策咨詢活動提供了條件，政府沒有必要事事親力親為，可以委托咨詢機構(gòu)進行。再者，信息技術(shù)和電子政務(wù)也為政府?dāng)U大管理幅度和提高管理能力提供了條件，減少政府規(guī)?？s小對政府工作能力的影響，為政府縮減規(guī)模提供支持。

4、社會和國際因素等其他因素

非營利組織市政府以外的公共部門，是相對于私人部門而言的，處理社會的各種公共事務(wù)、提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門[5]。中國的非營利組織發(fā)展較晚，但當(dāng)前已經(jīng)初具規(guī)模并在不斷發(fā)展。政府規(guī)模縮減后，非營利組織有能力在保持公共性的基礎(chǔ)上承擔(dān)原本由政府負責(zé)的公共領(lǐng)域的工作，而不至于政府規(guī)?？s減導(dǎo)致一些公共服務(wù)鏈斷裂。另外在國際上，一般來說都提倡建立“小政府，大社會”?，F(xiàn)實中，現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家，中央政府一般由10至19個大部門組成，如：美國15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個[6]。英法日等各國的大部制改革成功實踐為我國的大部制改革提供了有益經(jīng)驗參考。而我國的現(xiàn)實實踐也證明“小政府”一方面可以降低中央政府對其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費，從而有利于節(jié)約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面可以避免職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不暢、辦事互相推諉等現(xiàn)象，從而有利于打破部門利益界限、暢通政策執(zhí)行渠道、理順政府內(nèi)部關(guān)系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運行【7】。

總之，非營利組織的發(fā)展在一定程度上解除了政府規(guī)?？s小的后顧之憂—政府推出的領(lǐng)域的公共服務(wù)項目缺少生產(chǎn)或者提供主體，而國際和國內(nèi)的大部制改革成功實踐則為政府部門規(guī)模的縮減提供了例證和經(jīng)驗借鑒。

三、結(jié)語

政府規(guī)模受多種因素的影響，其增減原因必須基于多種角度分析。本文對政府影響因子的分析實際與定性分析方法，因此難免有較大的個人特色而有所偏頗，文中所列舉只是筆者認為比較突出的原因，筆者對其他可能原因持開放觀點。另外，當(dāng)前我國的大部制改革雖然既強調(diào)精簡機構(gòu)，又強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，并且一般都以中央政府層面的改革為先，使得中央政府規(guī)模得到了一定程度上的縮減。但客觀來看，我國政府規(guī)模的縮減，形式主義色彩較重，“換湯不換藥”普遍。政府機構(gòu)數(shù)量通過合并同類項等方法減少，但是政府工作人員政府的職能范圍并未得到實質(zhì)性的控制，仍需進一步改革。

[1]潘圓圓．我國地方政府規(guī)模影響因素的研究[D]，上海：復(fù)旦大學(xué)，2012．

[2]汪玉凱．中國行政管理體制改革30年：思考與展望[J]．黨政干部學(xué)刊，2008年第1期．

[3]張成美，張旭平．有限政府：市場經(jīng)濟的必然選擇[J]．新世紀行政管理研究——湖北省行政管理學(xué)會1999年年會暨“政府管理與國有企業(yè)改革和發(fā)展”理論研討會論文集[A]，1999

[4]王曉慶．大部制改革的實踐訴求與目標(biāo)指向[D]，江蘇：南京航天航空大學(xué)，2010．

[5]侯江紅編．公共組織財務(wù)管理[M]．北京：高等教育出版社，2012．

[6]周麗萍．叩問大部制[EB/OL]．廉政瞭望雜志．http：//news．163．com/08/ 0311/13/46OPQLSL0001124J_3．html，2008．

[7]戴昌橋．論我國中央行政體制改革：大部制[J]．經(jīng)濟體制改革，2008年02期．

張盛霞（1993-），女，江西九江人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，從事行政管理研究