柳發(fā)根，陳秀珍

（1.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.貴州師范學(xué)院歷史與社會學(xué)院，貴州 貴陽 550018；3.懷化學(xué)院公共管理系，湖南 懷化 418000）

一、政策議程設(shè)立維度的服務(wù)型政府建設(shè)困境

作為一種全新的政府管理理念，服務(wù)型政府完全不同于傳統(tǒng)政府，它不是控制導(dǎo)向而是服務(wù)導(dǎo)向，不是效率導(dǎo)向而是公正導(dǎo)向，把工具效用與價值觀照有機(jī)結(jié)合，包含著合作和信任整合機(jī)制，德治與法治有機(jī)結(jié)合，行政程序的靈活性與合理性相統(tǒng)一，行政自由裁量權(quán)受道德制約，前瞻性地提供公共服務(wù)。[1](p11-13)

具體到政策制定的前階段——議程設(shè)立領(lǐng)域，服務(wù)型政府要求其回歸公共權(quán)力本質(zhì)，充分考慮公民需求，尊重公民權(quán)利，以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為根本目標(biāo)，及時、有效、高質(zhì)量地回應(yīng)公眾需求，讓反應(yīng)公民權(quán)益的社會問題不斷進(jìn)入政策制定者的視野。然而，當(dāng)前我國的政策制定模式，還受我國傳統(tǒng)政治體制和思維模式的羈絆，在一定程度上導(dǎo)致服務(wù)型政府建設(shè)存在諸多困境。

王紹光將我國政治決策過程中的議程設(shè)立概括為以下模式：[2](p140-143）（1）關(guān)門模式。在這種模式里沒有公眾設(shè)置議程的位置，議程的提出者是決策自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認(rèn)為沒有必要爭取大眾的支持。（2）動員模式。在這一模式里，決策者提出議程，然后爭取公眾的支持。也就是說，先有政策議程，后有公眾議程。（3）內(nèi)參模式。在這一模式里，議程不是由決策者提出，而是由接近權(quán)力核心的智囊提出的。（4）借力模式。社會精英提出議程，公布于眾并借助于公眾輿論的壓力使決策者接受其政策建議。（5）上書模式。通過給決策者寫信，提出政策建議并通過決策者進(jìn)行政策議程的方式。（6）外壓模式。這是一種通過公眾議程進(jìn)入政府議程的模式。政策建議一般由政府系統(tǒng)以外的人提出，然后通過公眾輿論的力量，使決策者改變舊議程，接受新議程。王紹光指出，關(guān)門模式和動員模式逐漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時有所聞，外壓模式頻繁出現(xiàn)。這表明政策議程的設(shè)置日益科學(xué)化和民主化。 從公眾參與的角度來看，關(guān)門模式公眾參與度最低，外壓模式參與度最高。但如果放在建設(shè)服務(wù)型政府的情境下進(jìn)行觀照，這些模式的公眾參與都不足，這是它們一個顯著的缺陷。

由于存在公眾參與不足的缺陷，政策制定者可以帶著有色眼鏡任意篩選政策問題，這就導(dǎo)致了部分政策不能落地生根，損害了服務(wù)型政府的宗旨。近年來，一些政策“好看不好用”、甚至“不出中南?！?，就是這方面問題的體現(xiàn)。與一些政策出臺之后被束之高閣或鎖進(jìn)文件柜不同，另一些得到了執(zhí)行，但是它們是采用變通的辦法執(zhí)行的。像“附加條件的執(zhí)行”、“走過場式的執(zhí)行”、“曲解其義的執(zhí)行”、“陽奉陰違的執(zhí)行”，這些都是“上有政策，下有對策”的具體“變通”體現(xiàn)；其根源是政策制定的不科學(xué)、不合理。另一方面，我國政策的生命周期普遍較短，一是因?yàn)槲覈幱谵D(zhuǎn)型期，“計(jì)劃沒有變化快”；二是因?yàn)檎邔ι鐣栴}的回應(yīng)不夠。前者是客觀原因，后者為主觀原因。我們應(yīng)該從主觀方面著手進(jìn)行改變，通過對社會問題進(jìn)入政策議程觸發(fā)機(jī)制的創(chuàng)新，使得急迫的社會問題優(yōu)先進(jìn)入政策議程；同時，政策方案不斷地進(jìn)行“軟化”，最后形成公眾認(rèn)可度高的政策?？傊?，政府的“亂作為”與“不作為”在這里交織，形成一個紐結(jié)，甚至死扣，造成了與服務(wù)型政府理念格格不入的局面，需要我們進(jìn)行改變。

二、多源流理論及其重要貢獻(xiàn)

多源流理論是由美國著名政策科學(xué)家和政治學(xué)家、密歇根大學(xué)政治系教授約翰·W·金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。該理論主要探討了政策制定的前階段——議程設(shè)立的過程。多源流理論問世以來，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，并被應(yīng)用于對醫(yī)療、運(yùn)輸、電信與財政等領(lǐng)域內(nèi)政策的分析。[4](p136-138)

約翰·W·金登指出，有三條過程“溪流”穿過決策系統(tǒng)，即“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”，它們主要都是相互獨(dú)立的，而且各自都是按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的。但在某個關(guān)鍵的時間點(diǎn)，這三條溪流結(jié)合在一起，公共問題就會被提上政策議程，這個關(guān)鍵的時間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”。通常,政策之窗開啟的原因在于政治溪流的變化或者是一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注。政策之窗不常打開而且開啟的時間不長，有些開啟是可預(yù)測的，有些則是不可預(yù)測的。當(dāng)政策之窗打開時，“政策企業(yè)家”往往會迅速抓住機(jī)會，將漂浮在政府內(nèi)外的政策建議、備選方案以及解決辦法等相結(jié)合，利用政治上的可接受性來提出問題和解決辦法，三者的結(jié)合沖開了政策之窗,從而問題被提上了政策議程，最終有可能走向決策議程。[5](p120-125)

“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的具體內(nèi)涵如表1所述。

表1 多源流理論中的“溪流”具體內(nèi)涵

金登的多源流理論回答了三個重要問題，即什么人通過什么渠道向決策者提出政策問題的動議和決策者按照什么標(biāo)準(zhǔn)選擇政策問題。筆者以為，其中最精彩是對第一個問題的回答，原因就是盡管第二個和第三個問題的回答體現(xiàn)了多源流理論的創(chuàng)新性，但它們是在借鑒其他理論基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。相比較而言，對第一個問題的回答是原創(chuàng)性的創(chuàng)新，具有重要的理論價值。正如有的學(xué)者所說，多源流理論最重要的理論貢獻(xiàn)是將“政治系統(tǒng)的黑箱”透明化。金登通過對政策過程的各方參與者及其在政策議程設(shè)立和備選方案的闡明中所處的地位、所起的作用和所利用的資源等的詳細(xì)分析，為我們打開了政策過程的黑箱，使我們能夠?qū)@一過程有清晰的了解。他為我們提供了政策參與者的全景分析圖,向我們展示了可能的政策參與方及其在政策議程設(shè)立或者是備選方案的確定中的重要性程度，他們各自對政策過程發(fā)揮影響的具體對象，他們的作用方式及其可資動用的資源。[6](p125-128)實(shí)際上，問題源流、政策源流、政治源流實(shí)際上原動力都是“人”的作用，不同的政策活動者參與到政策過程的溪流中，等待政策之窗的打開，從而將影響力發(fā)揮到最大，促使政策過程的推進(jìn)。

三、多源流理論與建設(shè)服務(wù)型政府的理論契合

多源流理論與服務(wù)型政府理念和實(shí)踐有很強(qiáng)的理論契合度和現(xiàn)實(shí)一致性，它既是對服務(wù)型政府視閾下政策制定困境的回應(yīng)，為破解傳統(tǒng)政府管理模式下政策制定困境提供了可能路徑，也是推動服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑。

首先，多源流理論強(qiáng)調(diào)各方政策參與者和政策企業(yè)家的地位和作用。行政當(dāng)局、文官和國會等政府內(nèi)部的參與者與利益集團(tuán)、學(xué)者、傳播媒體以及公共輿論等政府外部角色在政策議程設(shè)立或者是備選方案的確定中都有不同的地位和作用。在金登看來，政策企業(yè)家就是那些為了換取他們所贊成的未來政策而愿意投入其資源的人們，有可能是內(nèi)閣部長、參議員或者眾議員、院外活動集團(tuán)的說客、學(xué)者、美國政府的律師或者職業(yè)官僚。政策企業(yè)家的作用不僅僅在于推出、推出、再推出他們的政策建議或他們對問題的認(rèn)識，他們還暗暗地等待——等待一扇政策之窗打開。在抓住機(jī)會的過程中，他們對于這些溪流在政策窗口的結(jié)合具有極為重要的作用。[7](p288)這可以看出，多源流理論秉持一切政策問題來源于實(shí)際，來源于公民的基本意旨。這與服務(wù)型政府的本質(zhì)特征——公民本位和社會本位不謀而合。服務(wù)型政府摒棄了官員本位和政府本位，即提供什么服務(wù)、怎樣提供服務(wù)都是由政府說了算；在公共管理過程中，始終把公民的利益放在首要位置，以公民利益的最大化為根本價值追求。[8](p97-101)

其次，多源流理論強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)立過程是政策企業(yè)家對政策方案不斷“軟化”的過程，軟化的方法主要是：撰寫論文、提供證言、舉行聽證會、接受新聞報道、會見一些重要的和不太重要的人士，然后，根據(jù)反應(yīng)，反復(fù)修改政策建議，并且把它們在浮現(xiàn)出來。[9](p258)最終，一些符合若干標(biāo)準(zhǔn)的政策建議可以提高其幸存下來的可能性，這些標(biāo)準(zhǔn)就是在技術(shù)上具有可行性，體現(xiàn)了政策共同體所持有的價值觀，符合建議將會面臨的約束條件，贏得普通公眾和專業(yè)化公眾的默認(rèn)。[10](p181)如果結(jié)合服務(wù)型政府理念來理解，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上就是符合公眾認(rèn)知的可實(shí)現(xiàn)的公共利益。公共利益是服務(wù)型政府的核心價值取向,因此，多源流理論與服務(wù)型政府的核心價值不謀而合。

英國的物理學(xué)家、思想家戴維·伯姆認(rèn)為：“對話仿佛是一種流淌于人們之間的意義溪流，它使所有對話者都能夠參與和分享這一意義之溪，并因此能夠在群體中萌生新的理解和共識。”[11](p6)從本質(zhì)上說，多源流理論就是一種政策議程設(shè)立的對話機(jī)制，對話的參與者是代表公民的政策參與方和政策企業(yè)家，對話的目的就是實(shí)現(xiàn)公共利益。

四、服務(wù)型政府視閾下的多源流理論在中國的運(yùn)用

黨的十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，針對一些地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)和領(lǐng)導(dǎo)成員分工重疊的問題，提出要規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。執(zhí)政黨在政治決策中的強(qiáng)勢地位沒有改變，但其政治執(zhí)行功能弱化了。這就為人大、政協(xié)、政府乃至公共輿論留下了政策議程設(shè)立空間，使得社會問題更容易受到重視與關(guān)注。這就是說，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重新規(guī)范化，為多源流理論運(yùn)用提供了政策空間。

更為重要的是，我國建設(shè)服務(wù)型政府的提出，為多源流理論在我國的運(yùn)用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在2005年十屆全國人大三次會議的政府工作報告中，溫家寶總理首次在報告中提出“服務(wù)型政府”的要求，并全面論述了服務(wù)型政府建設(shè)的五項(xiàng)具體內(nèi)容：管理方式、行政效率、部門協(xié)調(diào)、群眾參與、政務(wù)公開。黨的十八大報告指出，“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。黨的十八屆三中全會報告指出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。從以上我國政府文件和黨的路線方針中，我們可以看出，服務(wù)型政府建設(shè)線路已經(jīng)日益明晰。從最初在建設(shè)內(nèi)容上模糊限定服務(wù)型政府到科學(xué)界定服務(wù)型政府內(nèi)涵，再到將服務(wù)型政府建設(shè)置于政府治理的宏觀背景下，并首次提出建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，服務(wù)型政府這一理論成果在我國的萌芽到落地的過程得以完整呈現(xiàn)。而在實(shí)踐中，服務(wù)型政府在全國各地如火如荼地展開，理論界也進(jìn)行了廣泛而深入的研究。從政策議程設(shè)置的角度來看，順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進(jìn)，今后政策問題的提出將不再可能是來源于決策機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的制度性信息收集系統(tǒng)，而是會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獊碓从诠竦恼咴V求，政策將會更好地體現(xiàn)公民的公共利益。

在我國，運(yùn)用多源流理論來促進(jìn)政策議程的設(shè)立，首先要重視公眾利益的表達(dá)渠道。我國人大代表和政協(xié)委員類似于西方的政策企業(yè)家，要提高人大代表和政協(xié)委員的代表性，使其成為廣大人民群眾的利益表達(dá)者，從而為很多無法直接與政策中樞接觸的基層群眾的利益表達(dá)開辟通道，擴(kuò)大政策輸入的來源，從根本上建立起良好的問題反饋機(jī)制。另外，還要從其他方面加強(qiáng)問題反饋機(jī)制建設(shè)。比如，加強(qiáng)政策制定領(lǐng)域的聽證制度，重視大眾傳播媒介，提高政策對社會問題的回應(yīng)水平；利用電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、公共論壇和電子郵件，使政府與公民、社會之間的對話不再受時空限制。

其次要發(fā)揮智庫的作用。智庫是政策建議和方案的提供主體之一。在政策原湯里,政策共同體內(nèi)外部漂浮著各種各樣的思想，他們相互撞擊，相互結(jié)合，形成新的思想，其中符合技術(shù)可行性和價值可接受性的思想往往會幸存下來。政策制定者所面對的問題是相當(dāng)復(fù)雜的，需要綜合諸多學(xué)科的知識去分析社會問題，進(jìn)而提出相對應(yīng)的解決對策，并對各種對策進(jìn)行成本效益分析，從而選擇最適合或者最滿意的公共政策。因此，智庫的作用非常重要。

五、結(jié)語

服務(wù)型政府要求政府及時回歸公共權(quán)力本質(zhì)，充分考慮公民需求，尊重公民權(quán)利，但在政策議程設(shè)立領(lǐng)域，我國存在公眾參與不足，政策對公民需求回應(yīng)不夠的問題。多源流理論探討議程設(shè)立的過程，三條過程“溪流”即“問題溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”穿過決策系統(tǒng)，開啟“政策之窗”，再通過“政策企業(yè)家”的努力，從而問題被提上了政策議程，最終有可能走向決策議程。多源流理論契合服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，對我國服務(wù)型政府建設(shè)具有重要啟示。當(dāng)下，根據(jù)多源流理論，重視公眾利益的表達(dá)渠道和發(fā)揮智庫的作用是推動服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵舉措。

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