◎滕 麗 鄧 浪

（滕麗，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，民革廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)支部主委；鄧?yán)耍瑥V東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生/責(zé)編 盧淼）

協(xié)商民主作為一種創(chuàng)新的民主形式，是指政治共同體中自由、平等的公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式，是上世紀(jì)80年代以來西方政治發(fā)展和政治思想的最重要成果之一。協(xié)商民主具有協(xié)商、共識和合法性等核心要素，其價(jià)值取向和規(guī)范導(dǎo)向能夠有效地維護(hù)權(quán)利、化解沖突、推動(dòng)和諧，更好地回應(yīng)我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中主體與訴求多元化的趨勢，真正體現(xiàn)我國人民當(dāng)家作主的民主本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。

一、和諧社會(huì)目標(biāo)下，協(xié)商民主是一種社會(huì)管理機(jī)制

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧需要有效的社會(huì)管理，作為社會(huì)管理形式和機(jī)制的協(xié)商民主與和諧社會(huì)的構(gòu)建具有天然的親和性和明確的協(xié)同性。協(xié)商民主集中體現(xiàn)了參與式民主的深化，強(qiáng)調(diào)對話、討論、審議和共識，既保存民主實(shí)踐價(jià)值，也包容差異性觀點(diǎn)；既理性化解分歧與矛盾，也促進(jìn)合作與協(xié)調(diào)，可以最大程度地解決利益沖突問題。

（一）協(xié)商民主能夠強(qiáng)化公共決策的合法性

構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵在于形成社會(huì)階層之間良性的、公正合理的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。制度安排和政策出臺(tái)是否是在尊重公民意愿和集體的反思基礎(chǔ)上，通過與各方利益主體平等對話、理性辯論而最終形成，將是保證制度和政策合法性的程序基點(diǎn)。協(xié)商民主要求在參與、討論和集體反思的過程中，尊重各方利益和觀點(diǎn)，公正地對待社會(huì)的異質(zhì)性，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，賦予決策以合法性。決策者不應(yīng)是單一的政府主導(dǎo)，而是協(xié)商過程中各方主體的共同決策。

（二）協(xié)商民主能夠有效維護(hù)公平與正義

復(fù)雜的社會(huì)管理需要面對合法性拷問，而協(xié)商民主可以對社會(huì)管理的制度和政策的合法性起到參照作用。協(xié)商民主平等、公開的協(xié)商程序可以有效地規(guī)范和建構(gòu)現(xiàn)代公共行政，防止行政權(quán)力過度膨脹，監(jiān)督政府依法行政。對于糾正個(gè)人主義和自利道德，培育健康民主所需的公民精神，推動(dòng)社會(huì)管理公民化、社會(huì)化、程序化和法治化以及應(yīng)對轉(zhuǎn)型時(shí)期日益加大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大有裨益。

（三）協(xié)商民主能夠促進(jìn)民主法治化

協(xié)商民主的合法性追求可以說是其核心理想，從最根本的意義講，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的正是公民及其代表對其決策的正當(dāng)性證明。從法律角度分析，協(xié)商民主能夠進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，加強(qiáng)公民有序的政治參與，改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，建立科學(xué)高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)筑社會(huì)主義民主政治的社會(huì)基礎(chǔ)。在中國民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商等創(chuàng)新形式構(gòu)成了我國協(xié)商民主的基本內(nèi)容。

二、法治化進(jìn)程中我國協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)商民主不是一種孤立的理論價(jià)值探討，決策的合法性不僅僅出于多數(shù)人的意愿，而且還基于集體的理性反思。中國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展過程中凸顯的利益多元化、矛盾復(fù)雜化、沖突多樣化等不確定性因素對現(xiàn)代社會(huì)管理提出極大的挑戰(zhàn)。在與西方社會(huì)不同的歷史背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等條件下，我們需要正確看待和解決我國協(xié)商民主實(shí)踐中遇到的一些阻礙，著力解決以下主要問題：

（一）協(xié)商主體合法性有限，地位不平等

1．我國政治協(xié)商制度中協(xié)商組織的合法性和平等性不明確。我國與協(xié)商民主有關(guān)的章程和規(guī)則主要有： 《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等。這些章程并無憲法或法律效力，導(dǎo)致政協(xié)參與國家政治事務(wù)時(shí)提出的意見、建議或批評沒有強(qiáng)制性，協(xié)商作用的發(fā)揮容易受到局限。同時(shí)，各民主黨派和無黨派人士的提案和建議僅供參考，可能造成協(xié)商過程中協(xié)商主體地位的不平等。

2.我國社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商過程中的合法性和平等性問題亟待解決。我國尚無專門的法律法規(guī)規(guī)范聽證會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、民主懇談會(huì)等協(xié)商形式，協(xié)商參與主體的權(quán)利義務(wù)不明確，協(xié)商內(nèi)容、程序和結(jié)果的合法性難以提高。社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商往往在集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下和政府主導(dǎo)下進(jìn)行，溝通方式過于注重妥協(xié)，協(xié)商主體地位不平等的現(xiàn)象較為突出。

（二）協(xié)商程序不盡完善，過程充滿不確定性

我國民主懇談會(huì)、聽證會(huì)等協(xié)商民主形式的應(yīng)用已經(jīng)較為普遍，而公正的協(xié)商制度與程序的缺乏卻制約了協(xié)商民主功能的發(fā)揮，進(jìn)而影響協(xié)商民主實(shí)踐的廣度和深度。公民會(huì)對協(xié)商效果產(chǎn)生懷疑，不愿進(jìn)入體制化的協(xié)商渠道中；參與者也會(huì)因?yàn)橹贫鹊牟煌晟坪统绦虻氖杪┒y以進(jìn)行真實(shí)有效的協(xié)商活動(dòng)。

（三）公共領(lǐng)域討論功能不足，協(xié)商民主效力低下

大眾傳媒與公共管理在維護(hù)公眾利益、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展這一價(jià)值取向上完全契合，雙方活動(dòng)在信息傳播機(jī)制、社會(huì)整合機(jī)制等方面存在互補(bǔ)現(xiàn)象。置身于 “媒介化社會(huì)”之中，各類突發(fā)事件的社會(huì)關(guān)注度和傳播影響面也越來越大，呈現(xiàn)出了極其復(fù)雜多變的格局。做好突發(fā)公共事件的新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作，運(yùn)用傳媒的力量來減緩乃至化解社會(huì)矛盾和危機(jī)，對于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和凝聚公民精神，意義重大。遺憾的是，我國的新聞輿論口徑統(tǒng)一，傳播手段管控嚴(yán)格，傳媒對于公共論題的設(shè)定過于狹窄，使得一些公共議題無法討論和達(dá)成共識，嚴(yán)重削弱了協(xié)商民主的效力。

上述問題的產(chǎn)生可以說主要源于我國協(xié)商民主法治化的不足，協(xié)商民主的法律條文碎片化、法律規(guī)范形式化、相關(guān)規(guī)定政策化等缺陷使得我國協(xié)商民主的發(fā)展舉步維艱。機(jī)制是相對固定的、被證明行之有效的工作方法，其本身即含有制度的因素，不會(huì)因組織及其負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而隨意變動(dòng)。因此，我們認(rèn)為法治化應(yīng)當(dāng)成為我國協(xié)商民主規(guī)范發(fā)展的根本保障，協(xié)商民主發(fā)展的戰(zhàn)略選擇應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主法治之路。

三、實(shí)現(xiàn)我國協(xié)商民主法治化的基本路徑

學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)對應(yīng)于一種軟硬并舉的混合法治理模式，以便能夠最大限度地整合國家強(qiáng)制與社會(huì)自治兩種機(jī)制，發(fā)揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，調(diào)動(dòng)公與私兩個(gè)方面的積極性和能動(dòng)性，全方位實(shí)現(xiàn)公共性強(qiáng)弱不等的多樣化法治化目標(biāo)。協(xié)商民主法治化的內(nèi)涵就是將協(xié)商民主納入法治化的規(guī)范體系中，確保協(xié)商民主主體的產(chǎn)生、過程的開展、結(jié)果的認(rèn)定在法律的保障中實(shí)現(xiàn)。社會(huì)管理的復(fù)雜性與參與主體的多元利益訴求，決定了在協(xié)商民主中需要運(yùn)用軟硬兼施的混合法模式，加強(qiáng) “硬法”淵源與“軟法”淵源的溝通與協(xié)調(diào)，軟硬并重，共同努力實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主法治化目標(biāo)。

（一）從 “硬法”的角度，完善政治協(xié)商制度

“硬法”是指由國家通過嚴(yán)格的立法程序制定或認(rèn)可并由國家的強(qiáng)制力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范。剛性的硬法規(guī)范是維護(hù)法治秩序和社會(huì)穩(wěn)定的必要手段，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主法治化的核心是建立完備的協(xié)商民主法律法規(guī)，為此，可考慮建立專門的 《政治協(xié)商法》，對我國政治協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序等方面做出明確的規(guī)定，確保政治協(xié)商有法可依。其中，需要著重規(guī)定的問題如下：

1．規(guī)范人民政協(xié)組織機(jī)構(gòu)，保障協(xié)商主體的合法性。參照 《中華人民共和國人民代表大會(huì)組織法》的相關(guān)內(nèi)容，對全國及地方各級人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、委員產(chǎn)生的程序、人數(shù)、任期等作出明確規(guī)定，使政協(xié)的產(chǎn)生與組成有法可依，保障協(xié)商主體的合法性。

2．規(guī)定職能、權(quán)利和義務(wù)，保障協(xié)商主體的平等性。通過立法明確規(guī)定人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)基本職能及其履行的基本方式，確保人民政協(xié)履行職能能夠得到法律的保障，依法明確政協(xié)委員的權(quán)利與義務(wù)，督促委員履行其法定職能，防止公權(quán)濫用。

3．規(guī)范協(xié)商程序，保障程序公正。程序公正被認(rèn)為是民主政治最重要的原則，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、結(jié)果、效用、法律責(zé)任及保障措施等，從法律的層面將人民政協(xié)的政治協(xié)商職能納入執(zhí)政黨的決策過程，切實(shí)改善人民政協(xié)的運(yùn)行機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn) “不經(jīng)協(xié)商不決策”。

4．規(guī)定監(jiān)督程序，保障協(xié)商民主的效力。民主監(jiān)督程序包括民主監(jiān)督的形式、過程、相關(guān)部門對監(jiān)督意見的處理及反饋等，可以通過立法對人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)限、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、目的、內(nèi)容、形式、程序、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，以合法性的監(jiān)督更好地體現(xiàn)人民政協(xié)的作用并規(guī)范政協(xié)委員的履職行為，避免政協(xié)民主監(jiān)督異化。

（二）從 “軟法”的角度，保障社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商

“軟法”是指由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序而制定或形成、并由制定主體自身所隱含的約束力予以保障實(shí)施的一般性行為規(guī)范。對照科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)的要求，我國民主協(xié)商法治化應(yīng)當(dāng)更加重視軟法之治，尋求更多協(xié)商、運(yùn)用更少強(qiáng)制、實(shí)現(xiàn)更高自由。

1．軟法可以幫助建立規(guī)范制定的框架，提供一種超越立法領(lǐng)域的文件供給。民主協(xié)商中的軟法包括中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程和各種條例、規(guī)定和意見等。例如， 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等文件規(guī)范了我國人民政協(xié)工作和政治協(xié)商制度，不是立法機(jī)關(guān)制定的法律文本，但是具有法律的基本標(biāo)準(zhǔn)，起到了實(shí)際的規(guī)制作用。

2．由于參與主體的多樣性，民主協(xié)商需要更多的靈活判斷和抉擇空間，需要更高的靈活應(yīng)變性。在假定立法程序繁瑣復(fù)雜、行政程序?qū)M僵硬的情況下，過于剛性和教條的法律往往會(huì)對協(xié)商所追求的溝通與對話造成一定的阻礙，而通過簡易、靈活、高效的協(xié)商民主方式制定的軟法能夠解決社會(huì)政策領(lǐng)域的許多問題。

3．軟法提供了一種引導(dǎo)新的法律規(guī)則發(fā)展的程序性方法。通過協(xié)商民主方式制定或認(rèn)可的軟法規(guī)范，能夠在參與者之間通過監(jiān)控行為、效果與風(fēng)險(xiǎn)的方式促進(jìn)政策制定和調(diào)整，以自我約束的方式約束參與各方，以理性、信賴彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律的缺陷，更加注重軟法和硬法的協(xié)調(diào)性。

綜上，我國的民主協(xié)商正以一種靜水流深的力量推動(dòng)著社會(huì)前進(jìn)的巨輪，成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和決策的重要方式，成為中國特色社會(huì)主義民主的重要形式。但是，要使民主協(xié)商真正發(fā)揮作用，我們必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，創(chuàng)建團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、寬松的政治環(huán)境，結(jié)合中國實(shí)際情況不斷建立、健全相關(guān)協(xié)商制度，建構(gòu)一套有助于全面實(shí)施依法治國方略、與公共治理相適應(yīng)的 “一元多樣混合法模式”，在公共治理中既能有效地規(guī)范國家公權(quán)力和保障公民權(quán)利，又能較好規(guī)范社會(huì)公權(quán)力從而保障相應(yīng)社會(huì)共同體成員的權(quán)利，通過 “軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)的混合法體制”推進(jìn)協(xié)商民主的順利發(fā)展。