胡彬彬

一個(gè)社會(huì)中僅僅有制度的存在是不夠的，只有合理優(yōu)化的制度才能維護(hù)社會(huì)的正常運(yùn)行。只有在制度的設(shè)計(jì)和安排過程中注入倫理的法則和考量，才可能產(chǎn)生合理完善的制度方案。制度倫理是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在運(yùn)行過程中的道德化、秩序化和法制化訴求，也是對(duì)以社會(huì)性正式組織為主體的規(guī)范體系和運(yùn)行機(jī)制的倫理思考。我國(guó)的民族優(yōu)惠政策作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的重要制度安排之一，在長(zhǎng)期的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中充當(dāng)了國(guó)家宏觀調(diào)配的有力工具，其內(nèi)涵是指依附于少數(shù)民族成員身份或民族地區(qū)，有利于少數(shù)民族成員利益獲得的傾向性對(duì)待措施。目前，我國(guó)的民族優(yōu)惠政策主要集中在經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、人口等領(lǐng)域。2011年，清華大學(xué)學(xué)者胡鞍鋼、胡聯(lián)合發(fā)表了一篇題為《第二代民族政策:促進(jìn)民族交融一體和繁榮一體》的文章，提出為了進(jìn)一步促進(jìn)各民族交流交往交融，構(gòu)建交融一體的中華民族共同體，應(yīng)該“淡化漢族和各少數(shù)族群 (民族)的族群 (民族)意識(shí)”、“淡化附加在各族群 (民族)成分上的政治權(quán)利”，并從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四個(gè)方面提出了一系列舉措。［1］該文猶如一顆重磅炸彈，瞬間引起了民族學(xué)界、政治學(xué)界和社會(huì)學(xué)界的激烈討論與猛烈反響。該文之所以能吸引如此高度的關(guān)注，其核心在于“第二代民族政策”的主張從根本上挑戰(zhàn)了我國(guó)長(zhǎng)期以來所推行的民族政策的道德倫理，對(duì)于“淡化附加在民族成分上的政治權(quán)利”的主張更是觸動(dòng)了現(xiàn)行民族優(yōu)惠政策擁護(hù)者維護(hù)少數(shù)民族特殊權(quán)益的敏感神經(jīng)。究其根本，其支持者與反對(duì)者正是基于不同的制度理性視角，對(duì)優(yōu)惠政策做出了相左的價(jià)值評(píng)判，提出了不同的道德要求。

一、“類社會(huì)民主主義”福利形態(tài)與我國(guó)民族優(yōu)惠政策的價(jià)值倫理

正如美國(guó)學(xué)者扎斯特羅所指出的，“滿足有色人種、移民工人及其他少數(shù)群體的特殊要求”是社會(huì)福利的重要內(nèi)容，［2］4我國(guó)的民族優(yōu)惠政策也是社會(huì)福利領(lǐng)域的重要課題之一。社會(huì)福利是用社會(huì)認(rèn)可的方式去滿足社會(huì)成員需要的制度，它與其他社會(huì)制度的區(qū)別是帶有十分濃厚的社會(huì)干預(yù)與社會(huì)改革色彩。［3］109從整體上看，社會(huì)福利制度有三種基本功能:第一是安全網(wǎng)功能，為有困難的人士提供滿足基本需要的服務(wù);第二是資源再分配功能，縮短貧富差距，提高社會(huì)公平;第三是社會(huì)整合功能，團(tuán)結(jié)社會(huì)各階層，建立社會(huì)共識(shí)。［4］社會(huì)福利制度為了實(shí)現(xiàn)自身的干預(yù)功能，其從制定之初就不會(huì)是而且也不應(yīng)該是“價(jià)值中立”的。社會(huì)學(xué)家瑞林格就曾強(qiáng)調(diào)，一個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)福利的影響極大。綜觀西方福利國(guó)家的發(fā)展歷史，無論是社會(huì)民主主義、新自由主義的社會(huì)福利觀，還是“第三條道路”，對(duì)于社會(huì)福利制度都有其特定的“價(jià)值偏好”。

社會(huì)民主主義的價(jià)值偏好體現(xiàn)在對(duì)“平等”、“自由”和“互愛”的強(qiáng)調(diào)。［5］97在這樣的價(jià)值觀指導(dǎo)下，社會(huì)民主主義者堅(jiān)信平等才會(huì)帶來社會(huì)的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，如果社會(huì)出現(xiàn)了財(cái)富分配的嚴(yán)重不均，群體和階級(jí)之間的斗爭(zhēng)將不可避免，這樣大家對(duì)社會(huì)就不會(huì)產(chǎn)生穩(wěn)定的歸屬感，從而不利于達(dá)到社會(huì)整合的目的。因此，追求平等應(yīng)該是社會(huì)福利制度的出發(fā)點(diǎn)。另外，社會(huì)民主主義者還認(rèn)為自由是平等的結(jié)果，如果財(cái)富分配上出現(xiàn)不平等，那也必然導(dǎo)致自由的缺乏。自由的核心是擁有充分的經(jīng)濟(jì)權(quán)利去選擇自己的生活模式，有足夠的機(jī)會(huì)去實(shí)踐個(gè)體的基本權(quán)利。社會(huì)民主主義者同樣強(qiáng)調(diào)“互愛”原則。他們認(rèn)為社會(huì)制度的全民性福利提供可以激發(fā)民眾的利他主義信念，所以支持社會(huì)福利以全民式的方式推展，讓人人都能享有使用服務(wù)的機(jī)會(huì)，再配合針對(duì)特殊人群的選擇性服務(wù)。與之相對(duì)應(yīng)，新自由主義的社會(huì)福利理論則信奉個(gè)人主義、自由主義和不平等。新自由主義者認(rèn)為，社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)人，關(guān)心每一個(gè)人的權(quán)益和自由，沒有個(gè)人自由的社會(huì)就是對(duì)人不尊重的社會(huì)。同時(shí)，市場(chǎng)應(yīng)該是自發(fā)社會(huì)秩序的主要制度依靠。在市場(chǎng)機(jī)制下，只有不停的競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)有不停的進(jìn)步，而只有不平等的社會(huì)環(huán)境才會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)，因此，不平等是很自然的事情。因此，新自由主義者們強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，主張重新界定國(guó)家角色，反對(duì)為人民提供全民性的福利，認(rèn)為社會(huì)必須放棄那些不可能實(shí)現(xiàn)的關(guān)于建立平等和公正社會(huì)的目標(biāo)，回歸到福利國(guó)家之前的制度軌道。“第三條道路”作為超越“左”與“右”的一種意識(shí)形態(tài)，在20世紀(jì)末以來獲得了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注和廣泛認(rèn)可。其核心價(jià)值觀則包括“平等”、“保護(hù)弱勢(shì)群體”、“自主性的自由”、“無責(zé)任則無權(quán)利”、“無民主則無權(quán)威”、“世界多元主義”以及“哲學(xué)保守主義”等一系列內(nèi)容。［6］111－142因此，“第三條道路”反對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果的不平等，認(rèn)可資源再分配的必要性，但應(yīng)該構(gòu)建所謂“積極性福利”，也就是從人力資本投資的角度來發(fā)展社會(huì)福利，而非單純維持經(jīng)濟(jì)需要。上述三種福利思潮在世界歷史上并非呈線性發(fā)展，而是在不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展背景下交叉出現(xiàn)，只不過在不同階段各有主次。而且對(duì)于任意一種思潮，也總是同時(shí)存在著支持與反對(duì)之聲。

我國(guó)現(xiàn)行的民族政策是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)歷代封建王朝民族政策并汲取國(guó)際社會(huì)處理民族問題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定形成的。20世紀(jì)50年代的民族識(shí)別為優(yōu)惠政策的實(shí)施提供了前提條件，之后，各類針對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)問題以及發(fā)展現(xiàn)狀的優(yōu)惠政策得到了廣泛的推廣執(zhí)行。可以看出，盡管有著從根本上不同于西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)體制，我國(guó)的社會(huì)福利可以說是“類社會(huì)民主主義”的——追求“事實(shí)上的平等”，向往人的充分自由，并倡導(dǎo)和諧共同體中的人人互愛。民族優(yōu)惠政策的推行，實(shí)際上就是圍繞憲法所賦予的“中華人民共和國(guó)各民族一律平等”的核心原則采取的工具性措施。各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，幾十年來國(guó)家在對(duì)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育上的政策傾斜、民族干部的培養(yǎng)等方面都取得了巨大的成就，正如郝時(shí)遠(yuǎn)研究員所指出的，“就中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，的確創(chuàng)造了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史奇跡”［7］。因此，這種“類社會(huì)民主主義”的福利體制是適合我國(guó)的國(guó)情和少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)情的?！暗诙褡逭摺薄叭フ位钡奶岱ǎ饕轻槍?duì)小部分地區(qū)民族沖突事件、民族間敵視情緒的出現(xiàn)所提出的調(diào)整意見。這種主張用“公民身份”取代“民族身份”，取消因民族身份帶來的特殊待遇的提法，是對(duì)一直以來民族政策堅(jiān)持的“多元一體”格局的嘗試性修正——取消“多元”而堅(jiān)持“一體”。從某種角度來看，其中蘊(yùn)含了一種新自由主義理念的傾向。但這是否符合中國(guó)的實(shí)際，還值得進(jìn)一步商榷。在堅(jiān)持“各民族共同發(fā)展繁榮”的根本前提下，對(duì)民族政策的具體內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)是必不可少的，我們必須不斷對(duì)新現(xiàn)象和新問題的出現(xiàn)進(jìn)行反思，既要避免陷入民族政策的“形而上學(xué)”，也要避免政策變革的“大躍進(jìn)”。

二、“社會(huì)正義”與我國(guó)民族優(yōu)惠政策的道理倫理

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，堅(jiān)持民族平等，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展是馬克思主義民族觀的根本原則，也是我們黨和國(guó)家制定民族政策的總體指導(dǎo)方針。但是，正如馬克思所指出的，“對(duì)公正原則的需要本身恰恰證明了組成社會(huì)之核心的生產(chǎn)過程的缺陷，而共產(chǎn)主義的優(yōu)越性恰恰在于它使得全部公正問題成為多余”。［8］44也就是說，在社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史背景下，生產(chǎn)力的發(fā)展水平還未能達(dá)到能夠?qū)趧?dòng)產(chǎn)品進(jìn)行“按需分配”的理想階段，因此對(duì)于道德正義的追逐以及建立正義制度的努力就成了不可避免的議題?；诓煌牡赖铝?chǎng)，對(duì)于“何為正義”以及“我們應(yīng)當(dāng)追求怎樣的正義”也會(huì)存在完全不同的理解。

1.形式正義與實(shí)質(zhì)正義

社會(huì)正義的根本問題是對(duì)每個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的分配問題，究竟怎樣的分配方式才是公正的，這是一個(gè)引起無窮爭(zhēng)論的根源。從柏拉圖、亞里士多德到羅爾斯、諾齊克，經(jīng)典的哲學(xué)思想家們圍繞這個(gè)主題展開了激烈的思辨。公正對(duì)待的概念是比較性社會(huì)哲學(xué)的核心因素，其基本原則是:相同情況就相同對(duì)待，情況不同就不同對(duì)待。也就是說，公正的區(qū)別性對(duì)待必須給予個(gè)人之間相關(guān)的差異;公正的相同對(duì)待也必須基于個(gè)人之間相關(guān)的類似之處。因此，相同對(duì)待的原則通常被稱之為“形式上的正義”;而那些用來作為補(bǔ)充以確定各個(gè)正義領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)差別的標(biāo)準(zhǔn)則被稱之為“實(shí)質(zhì)上的正義”。［9］143－145

制度的形式正義主要是指社會(huì)資源、要素及權(quán)益的分配規(guī)則在制度的制定和適用過程中的正當(dāng)與公道。［10］117羅爾斯認(rèn)為形式正義可以分為“純粹的形式正義”、“完善的形式正義”和“不完善的形式正義”?！霸诩兇獾男问秸x中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果?！保?1］82在這種正義類型中，其制度安排的基點(diǎn)是從一般的、普遍的、無差別的立場(chǎng)出發(fā)，不能為追求特殊情況下的結(jié)果公正而導(dǎo)致對(duì)程序的破壞?！巴晟频男问秸x”是一種分配過程與分配結(jié)果的理想類型，既有決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，又有保證達(dá)到這一結(jié)果的程序。在羅爾斯看來，這種既保證結(jié)果又保證程序的公正雖然有可能，但在具有重大利害關(guān)系的實(shí)踐中卻是非常罕見的。而“不完善的形式正義”則是指一種合理的程序未必導(dǎo)致合理的結(jié)果的狀態(tài)。在這種情況下，為保證程序、規(guī)則的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，也不能為了片面追求結(jié)果的公正而破壞和修改程序。

如果說形式正義是指向規(guī)則和過程的公正，那么實(shí)質(zhì)正義則是指向結(jié)果的公正。制度的實(shí)質(zhì)正義是指制度安排中對(duì)社會(huì)資源、要素、權(quán)力、利益的分配結(jié)果的正當(dāng)和公道。新自由主義在形式正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系問題上，則提倡形式正義優(yōu)于實(shí)質(zhì)正義。哈耶克就認(rèn)為，實(shí)質(zhì)正義實(shí)際上等于是在要求“分配公正”，然而這同競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，以及同人口和財(cái)富的增長(zhǎng)甚至維持，都是難以并存的。［12］136在他看來，形式正義就是依據(jù)市場(chǎng)法則和程序法而獲得的權(quán)益，而實(shí)質(zhì)正義只是關(guān)注利益分配結(jié)果差異的減少，所以二者是不同的。只有程序正義才是唯一可以衡量的標(biāo)準(zhǔn)，片面強(qiáng)調(diào)結(jié)果的正義會(huì)使自由和平等遭到破壞。在批判資本主義公正原則的過程中，馬克思嚴(yán)格區(qū)分了“實(shí)質(zhì)正義”和“形式正義”這兩個(gè)概念，認(rèn)為資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)所宣稱的“正義”至多只會(huì)是一種“形式上的正義”或者“程序性的正義”，而不是規(guī)則本身的正義即“實(shí)質(zhì)正義”。［13］234不難看出，我國(guó)民族優(yōu)惠政策的制定理念是對(duì)“實(shí)質(zhì)正義”的追求，而“第二代民族政策”對(duì)于取消民族身份、強(qiáng)調(diào)程序的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的主張則秉持的是“形式正義”理念。道德目標(biāo)的不同導(dǎo)致產(chǎn)生了兩種截然對(duì)立的政策主張。

2.補(bǔ)償正義與優(yōu)惠制度

社群主義者對(duì)正義之善的強(qiáng)調(diào)，說明制度僅僅具有形式正義是不夠的。如果從價(jià)值過程的角度來看，實(shí)質(zhì)正義應(yīng)該優(yōu)于程序正義——形式正義是基礎(chǔ)，而實(shí)質(zhì)正義是目標(biāo)。不能否認(rèn)制度的形式正義是社會(huì)生機(jī)與活力的源泉，但純粹的形式正義也會(huì)導(dǎo)致兩極分化的出現(xiàn)?！敖?jīng)濟(jì)意義上的收入分配差距的合理性與社會(huì)意義上的收入分配差距的合理性不完全一致，而政府在主持第二次分配時(shí)，不僅要從經(jīng)濟(jì)上考慮，更需要從社會(huì)上考慮。”［14］21這句話是對(duì)補(bǔ)償正義合理性的充分論證。依靠市場(chǎng)機(jī)制的程序公正或許能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)意義上的實(shí)質(zhì)公正，但是卻不可避免地帶來差異與不平等，造成社會(huì)意義上的不公正。這就使在機(jī)會(huì)均等條件下對(duì)資源、權(quán)利分配的第二次調(diào)節(jié)成為必須。因此，從制度的正義倫理出發(fā)，對(duì)形式正義的結(jié)果進(jìn)行一定的矯正是必要的。補(bǔ)償正義就是對(duì)形式正義的制度結(jié)果的調(diào)節(jié)以及問題的彌補(bǔ)性解決。在世界范圍內(nèi)，各多族群國(guó)家一直在為協(xié)調(diào)主體族群與少數(shù)族群之間的利益關(guān)系做出努力，為族群間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治參與度及文化發(fā)展水平等方面所存在的差異做出補(bǔ)償。在民權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，美國(guó)自20世紀(jì)60年代以來就開始實(shí)施針對(duì)少數(shù)族群的“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”，在教育、就業(yè)、晉升等領(lǐng)域制訂了對(duì)少數(shù)族群的傾斜性政策;巴西針對(duì)國(guó)內(nèi)的多種族問題，在教育、就業(yè)等方面實(shí)行配額制度;印度也有針對(duì)低種姓、賤民的保留政策。這些限定性優(yōu)惠政策的制定初衷是讓少數(shù)族群群眾共享社會(huì)發(fā)展成果，即“差異性配給的目的旨在達(dá)到平等的對(duì)待”［15］98。雖然我國(guó)的民族格局不同于這些國(guó)家，但無論是國(guó)外的限定措施，還是我國(guó)的民族優(yōu)惠政策，都體現(xiàn)了政策制定者對(duì)“補(bǔ)償正義”合理性的認(rèn)可。

3.消極自由與積極自由

“第一代民族政策”與“第二代民族政策”的爭(zhēng)議還體現(xiàn)了其對(duì)于人的“自由”的不同理解和追求。自由可以分為兩個(gè)維度——消極自由和積極自由。消極自由強(qiáng)調(diào)的是外界對(duì)主體的束縛和控制，積極自由強(qiáng)調(diào)的則是主體的主動(dòng)性和自治性。二者都是社會(huì)生活不可缺少的，但是根據(jù)不同的自由導(dǎo)向形成的社會(huì)政策的特點(diǎn)是不同的。［16］88約翰·羅爾斯提倡的“純粹的程序公平”就是一種消極自由?！澳切碛型瑯拥奶熨x和才能、擁有同樣積極性去使用這些天賦和才能的人，應(yīng)該擁有同樣的成功前景，不管他們最初處于怎樣的社會(huì)地位，也就是說，不管他們出生在怎樣的家庭背景中?！保?7］消極自由的優(yōu)勢(shì)在于它對(duì)直接歧視的消除，這對(duì)于那些唯一的障礙就是受到直接歧視的人來說是非常重要的。通過一些標(biāo)準(zhǔn)化的程序手段、等級(jí)評(píng)定、資格證書等來評(píng)估候選者，而不需要為了“實(shí)現(xiàn)公平去跟蹤那些永遠(yuǎn)都處在變化中的環(huán)境，也沒有必要為了一些特殊的人來改變立場(chǎng)”［17］?！暗诙褡逭摺钡闹鲝?bào)w現(xiàn)的正是一種對(duì)“純粹的程序公平”或曰消極自由的追求。但是，消極自由本身所具有的最大缺陷就是漠視了“特權(quán)階級(jí)”已經(jīng)通過種族、性別、階級(jí)等先定性因素獲得的優(yōu)勢(shì)地位，這些不勞而獲的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)被羅爾斯稱為“歷史和社會(huì)的運(yùn)氣”。而我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的民族優(yōu)惠政策，正是基于這些歷史遺留因素給民族地區(qū)帶來的先天性劣勢(shì)所采取的補(bǔ)償性措施。因此，其奉行的是一種“積極自由”理念。

三、“社會(huì)需要”與我國(guó)民族優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)倫理

為什么馬克思主義經(jīng)典作家在宣布“國(guó)內(nèi)各民族絕對(duì)平等”的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)“無條件地保護(hù)一切少數(shù)民族的權(quán)利”，而且要求通過頒布全國(guó)性的法律來保障少數(shù)民族的權(quán)利?就是因?yàn)榇嬖谥谏鐣?huì)歷史、地理環(huán)境、自然條件、文化特征等原因所造成的民族之間、地區(qū)之間顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，使各民族人民在共同享有社會(huì)主義大家庭的各項(xiàng)社會(huì)公益權(quán)利方面存在著“事實(shí)上的不平等”［7］?！笆聦?shí)上的不平等”的現(xiàn)象在社會(huì)主義初級(jí)階段是不可避免地存在的客觀事實(shí)，如果這種現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，民族成員的需要得不到滿足或者不能顯示出有效解決的前景，那么就會(huì)出現(xiàn)克倫茨所警示的—— “老百姓提出的問題長(zhǎng)期推來推去不給解決，那么積累起來就是制度問題”［18］155。社會(huì)需要是制度發(fā)展的根本動(dòng)力，［19］35而基于社會(huì)成員的權(quán)利實(shí)現(xiàn)所出現(xiàn)的新需要，正是社會(huì)政策不斷發(fā)展的新動(dòng)力。因此，要論證民族優(yōu)惠政策的合理性，還必須從民族地區(qū)、民族成員的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)尋找立論依據(jù)。

我國(guó)民族政策文本的源頭可以追溯到1952年制定的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》和1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》，以及之后于2001年2月28日召開的第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉的決定》。在新中國(guó)成立之初制定的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，主要目標(biāo)是解決少數(shù)民族地位的不平等和政治上無權(quán)的狀況，因此其主要內(nèi)容是圍繞保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利而展開的。而《民族區(qū)域自治法》是在黨的十一屆三中全會(huì)召開之后，在“拔亂反正”和改革開放初見成效的新形勢(shì)下制定的，因此既注意保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利，又注意發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化，同時(shí)也體現(xiàn)了改革的時(shí)代精神。2001年對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行修改則是黨和中央政府針對(duì)中國(guó)社會(huì)中整體已經(jīng)有了巨大的發(fā)展，但民族差距仍然存在并有拉大趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)，出于對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的高度自覺，加大了國(guó)家扶持的力度，重申照顧與優(yōu)惠是自治權(quán)存在的前提，強(qiáng)調(diào)扶持與幫助是中央與國(guó)家的職責(zé)。［20］另外，我國(guó)的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，雖然沒有被冠之以“民族”字眼，但“實(shí)際上也是為了推動(dòng)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展”，［21］甚至有學(xué)者認(rèn)為“西部大開發(fā)戰(zhàn)略就是中國(guó)解決民族問題最為重大的舉措”［22］144。因?yàn)閾?jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，納入西部大開發(fā)戰(zhàn)略的12個(gè)省、市、自治區(qū)，國(guó)土面積達(dá)686.7萬(wàn)平方公里，占全國(guó)面積的71.5%。作為經(jīng)濟(jì)地理意義上的西部地區(qū)，人口雖然只占全國(guó)總?cè)丝诘?7.9%，但是這一區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族人口卻占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?5%左右，達(dá)到8666萬(wàn)。實(shí)行民族區(qū)域自治制度的五個(gè)自治區(qū)、絕大部分自治州、自治縣都在這一范圍。［23］25從制度的重心變化中不難看出，每一部政策的制定及實(shí)施都是與當(dāng)時(shí)少數(shù)民族的發(fā)展背景緊密相關(guān)，緊扣當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐钠惹行枰?，在長(zhǎng)期的改革實(shí)踐中起到了很好地促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的作用。

在修改后的《民族區(qū)域自治法》實(shí)施十多年后的今天，民族地區(qū)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，“其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、規(guī)模效益接近甚至高于全國(guó)平均水平，但這些地區(qū)的自我發(fā)展能力依然很弱。尤其是5個(gè)自治區(qū)和少數(shù)民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、與甘肅省，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力方面都處于全國(guó)平均水平之下，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距依然顯著?！保?2］144因此，如何提升民族地區(qū)的自我發(fā)展能力，縮小東西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力方面的差距應(yīng)該被納入政府的頭號(hào)議事日程。黨和國(guó)家保持了對(duì)民族地區(qū)發(fā)展變化的高度關(guān)注和靈敏嗅覺，先后于2007年、2012年批準(zhǔn)實(shí)施《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》和《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》，面對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的突出問題和特殊困難，繼續(xù)堅(jiān)持“采取特殊政策措施，不斷加大對(duì)少數(shù)民族事業(yè)的扶持力度，全面提升少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展水平”［24］。這里的“特殊政策措施”以及“扶持”字樣表明了政府繼續(xù)實(shí)施民族優(yōu)惠政策的決心，這是與民族地區(qū)的特殊需求相符合的。

綜而述之，我國(guó)的民族優(yōu)惠政策本身實(shí)際上是在資源分配和發(fā)展機(jī)會(huì)方面的“法律上的不平等”，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族成員獲得“事實(shí)上的平等”。政策的發(fā)展完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，這種暫時(shí)不平等的存在也只是一種過渡性狀態(tài)，一旦較落后民族的發(fā)展達(dá)到或接近較先進(jìn)民族的水平，或者具備了可持續(xù)的自我發(fā)展能力，就應(yīng)該全面實(shí)行法律上的平等。因此我們應(yīng)該在堅(jiān)持民族平等、各民族共同發(fā)展繁榮的基本政策綱領(lǐng)下，繼續(xù)完善民族優(yōu)惠政策的“類社會(huì)民主主義”價(jià)值倫理，謹(jǐn)奉“實(shí)質(zhì)正義”、“補(bǔ)償正義”以及實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)“積極自由”的道德倫理，以民族地區(qū)“社會(huì)需要”的現(xiàn)實(shí)倫理為依據(jù)，進(jìn)一步追求制度的合理化，更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)及“和諧民族”構(gòu)建做出不懈努力。

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