◎ 文/林善浪 姜沖

產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑

◎ 文/林善浪 姜沖

產(chǎn)城分離造成職住分離、長距離通勤現(xiàn)象的發(fā)生，不僅降低了居民滿意度，也嚴(yán)重影響了土地的節(jié)約集約利用。筆者分別針對我國產(chǎn)城布局，即“城中區(qū)”、郊區(qū)獨(dú)立工業(yè)區(qū)、城區(qū)邊緣工業(yè)區(qū)、郊區(qū)獨(dú)立新城普遍存在的問題，提出產(chǎn)城融合的4個基本路徑，并針對規(guī)劃、土地、戶籍、財(cái)政等方面提出政策建議。

產(chǎn)城分離：城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的障礙

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，普遍采取兩個主要方式。

1.在城鎮(zhèn)外圍建立封閉型的工業(yè)區(qū)

上海建國前自發(fā)形成3個工業(yè)集聚區(qū)，建國后到改革開放前建立8個近郊工業(yè)區(qū)和相應(yīng)的7個衛(wèi)星城，20世紀(jì)80年代和90年代建立5個國家級開發(fā)區(qū)、9個市級工業(yè)區(qū)、45個縣級工業(yè)區(qū)、166個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級工業(yè)區(qū)以及各種未經(jīng)市政府命名、批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚點(diǎn)，現(xiàn)在調(diào)整為104地塊、195區(qū)域和198區(qū)域，即規(guī)劃保留產(chǎn)業(yè)區(qū)104個，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地195平方公里，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地198平方公里。上海工業(yè)區(qū)面積都比較大，如金橋出口加工區(qū)規(guī)劃面積20平方公里。

2.在城市區(qū)外建立大型居住區(qū)或新城區(qū)

近十幾年來，各地興起建設(shè)新城熱潮，少則十幾平方公里，多則幾十平方公里，甚至上百平方公里。有的新城結(jié)合現(xiàn)有工業(yè)區(qū)建設(shè)，有的是沒有產(chǎn)業(yè)支撐的“平地起”。這種獨(dú)立工業(yè)區(qū)和獨(dú)立新城建設(shè)帶來兩個問題。

（1）職住分離，長距離通勤?！敖紖^(qū)就業(yè)，城區(qū)居住”，或者“郊區(qū)居住、城區(qū)就業(yè)”，成為許多大城市的普遍現(xiàn)象。一般而言，職住分離程度從中心城區(qū)向郊區(qū)逐步提高。按照就業(yè)崗位數(shù)量與在業(yè)人口居住數(shù)量比值計(jì)算的居住-就業(yè)平衡指數(shù)（JHB），北京中心城區(qū)為1.65，近郊區(qū)為1.33，遠(yuǎn)郊區(qū)為0.51，最高的原東城區(qū)為3.27，最低的房山區(qū)為0.38。職住分離造成長距離通勤，北京上下班往返時間為1.32小時，上海為1.17小時，天津?yàn)?.15小時。近年各地大力推進(jìn)城市軌道交通和高速公路建設(shè)，雖然方便了通勤，但實(shí)際上增加了職住分離現(xiàn)象和擴(kuò)大了通勤距離，大量壓縮了勞動者的休息時間，無形延長了勞動時間。如硅谷的一些企業(yè)，為了留住或吸引高層次人才，普遍采取通勤補(bǔ)貼的方式；上海等城市的政府對公務(wù)員、事業(yè)單位人員也采取通勤補(bǔ)貼，但人數(shù)眾多的普通勞動者則得不到這樣的補(bǔ)償。隨著汽車進(jìn)入家庭，職住分離和長距離通勤更是造成交通擁堵的重要原因，汽車尾氣排放也是各地重要的空氣污染源。這也是為什么我國汽車普及率不高，而城市擁堵勝似歐美發(fā)達(dá)國家的原因之一。

（2）嚴(yán)重影響了土地節(jié)約集約利用。功能單一的獨(dú)立工業(yè)區(qū)造成白天上班忙、晚上空城，獨(dú)立新城造成晚上睡覺、白天空城現(xiàn)象的發(fā)生。功能單一的工業(yè)區(qū)和新城，意味著土地實(shí)際利用率只有50%；同時抑制了土地增值，無形中鼓勵了土地粗放開發(fā)，無論是一二線城市，還是三四線城市，雖然在中心城區(qū)形成了高容積率的開發(fā)區(qū)域，但城市開發(fā)平均容積率都很低。如上海中心城區(qū)容積率只有0.75，浦東新區(qū)中心城區(qū)容積率只有0.39，新區(qū)街坊平均容積率只有0.22，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臺北市中心城區(qū)12、香港中心城區(qū)10、紐約和倫敦中心城區(qū)的15。

職住平衡：產(chǎn)城融合基本路徑

1.產(chǎn)城融合的概念

產(chǎn)城融合是現(xiàn)代城市發(fā)展的新理念和新趨勢，是以人為中心，城市生產(chǎn)功能和生活功能相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間形態(tài)。在宏觀空間上，實(shí)現(xiàn)城市居住空間和生產(chǎn)空間合理布局；在微觀空間上，實(shí)現(xiàn)土地混合利用，生產(chǎn)功能和居住功能協(xié)調(diào)配置，以及生產(chǎn)性服務(wù)和生活性服務(wù)的綜合配套。促進(jìn)產(chǎn)城融合，首要的也是最難的，就是扭轉(zhuǎn)以GDP為城市發(fā)展的評判標(biāo)準(zhǔn)與價值尺度，改為以人為中心，以多數(shù)城市居民的便利性和滿意度為評判標(biāo)準(zhǔn)與價值尺度。職住平衡是產(chǎn)城融合最為核心的要素，它不僅通過土地混合利用，提高了土地利用效率，也保障了勞動者的8小時工作制，提高城市居民的便利性和滿意度。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，建設(shè)大型工業(yè)區(qū)的同時，一般配置相應(yīng)的工人小區(qū)。盡管工業(yè)區(qū)布局在遠(yuǎn)郊區(qū)，但沒有造成普遍性的長距離通勤問題。改革開放以后，產(chǎn)業(yè)工人逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民工為主，在建設(shè)大型工業(yè)區(qū)時普遍不再建設(shè)相應(yīng)的住宅區(qū)。而且在過去，不少工業(yè)企業(yè)污染嚴(yán)重，居住區(qū)與工業(yè)區(qū)鄰近會損害居民健康，但現(xiàn)在隨著制造業(yè)技術(shù)升級和污染防治強(qiáng)化，職住平衡已經(jīng)具備了條件。

2.實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合有4個基本路徑

（1）對“城中區(qū)”，撤區(qū)為街。隨著城區(qū)的拓展，原先選址在城市近郊區(qū)的工業(yè)區(qū)已經(jīng)被包圍在城區(qū)里面。這類工業(yè)區(qū)，多數(shù)企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)型升級，部分成為總部基地，把生產(chǎn)基地遷移到其它工業(yè)區(qū)，但工業(yè)區(qū)管理體制多數(shù)沒有變化，仍屬于工業(yè)區(qū)管委會監(jiān)管。如上海吳淞工業(yè)區(qū)、金橋出口加工區(qū)等。由于管委會主要行使經(jīng)濟(jì)性職能，制約了這些園區(qū)功能轉(zhuǎn)換的選擇性；工業(yè)用地和商業(yè)用地的用途管制，也影響這些園區(qū)的功能轉(zhuǎn)換。對這些園區(qū)，要及時撤銷管委會，改為街道，或劃入原來所屬街道，以促進(jìn)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，成為土地混合利用的城市區(qū)。

（2）對郊區(qū)獨(dú)立工業(yè)區(qū)，配置保障性或廉價居住區(qū)。對于選址在距離城區(qū)比較遠(yuǎn)的獨(dú)立工業(yè)區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)工人以農(nóng)民工為主，無法租住一般商品性住宅，多數(shù)租住附近農(nóng)村廉價的居民樓。產(chǎn)城融合的基本途徑是配置保障性或廉價居住區(qū)，或者支持有條件企業(yè)配置工人居住區(qū)。同時，營造良好生態(tài)環(huán)境，配置綜合服務(wù)功能，建設(shè)部分中高端住宅區(qū)，鼓勵企業(yè)管理人員、技術(shù)人員就近居住。如蘇州工業(yè)區(qū)的中新合作區(qū)是典型的成功案例。在工業(yè)區(qū)中心配置大型居住區(qū)，遵循“有序、規(guī)范、配套”原則，在70平方公里的工業(yè)園區(qū)內(nèi)按住宅區(qū)的分布建設(shè)17個鄰里中心，每個鄰里中心都具備商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生、教育等12項(xiàng)居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，提供“一站式”服務(wù)。

（3）對城區(qū)邊緣工業(yè)區(qū)，改造城中村。隨著城區(qū)的拓展，選址在近郊區(qū)的工業(yè)區(qū)，已經(jīng)處于城區(qū)邊緣。這類工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)工人多數(shù)租住在附近農(nóng)村居民樓，并延伸發(fā)展出一定規(guī)模的生活性服務(wù)業(yè)，成為典型的“城中村”。對這些工業(yè)區(qū)，產(chǎn)城融合的基本途徑是加快“城中村”改造。其一，通過股份合作制模式，采取多數(shù)村民可接受的方式，遵循民主程序，按照貢獻(xiàn)和身份相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，把集體資產(chǎn)量化到戶籍村民。其二，采取政府、集體和村民共擔(dān)成本的方式，改造基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)與村民需求相適應(yīng)、產(chǎn)業(yè)工人租住可承受的居住區(qū)。

（4）對郊區(qū)獨(dú)立新城，配置工業(yè)區(qū)。近年興起的新城建設(shè)，不少脫離了產(chǎn)業(yè)支撐。在規(guī)劃時，一般都設(shè)想發(fā)展休閑旅游業(yè)或者高端制造業(yè)等，并運(yùn)用土地運(yùn)營收入支持基礎(chǔ)設(shè)施和園區(qū)建設(shè)。但在房地產(chǎn)熱的大背景下，往往居住區(qū)先建立起來了，但休閑旅游區(qū)等投入大、回收期長的項(xiàng)目沒有發(fā)展起來，或者制造業(yè)定位過高，招商引資未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。所以，產(chǎn)城融合的基本途徑是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，一是扶持城區(qū)內(nèi)的工業(yè)“退二進(jìn)三”遷入產(chǎn)業(yè)區(qū)，鼓勵分散的工業(yè)企業(yè)遷入產(chǎn)業(yè)區(qū)；二是培育商業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)，并預(yù)留空間，隨著企業(yè)集聚而配套發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。工業(yè)就業(yè)人口多數(shù)是收入較低的人群，尤其以農(nóng)民工為主。部分新城空置的住宅區(qū)，可以通過政府收購方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ戏?，這樣既解決住宅區(qū)空置問題，也促進(jìn)居住人口與工業(yè)勞動力的協(xié)調(diào)配置。

政策創(chuàng)新：產(chǎn)城融合潤滑劑

目前，產(chǎn)城融合面臨不少政策性障礙，包括規(guī)劃、土地、戶籍、財(cái)政等方面。產(chǎn)城融合，需要創(chuàng)新政策。

1.創(chuàng)新空間規(guī)劃

受Le·Corbusier 和《雅典憲章》的影響，很多國家城市規(guī)劃奉行理性主義的清晰與明確、非此即彼、黑白分明的功能分區(qū)，把城市劃分為居住、工作、游憩、交通四大功能，功能分區(qū)截然分明。在我國，這種理念進(jìn)一步放大，把獨(dú)立工業(yè)區(qū)或獨(dú)立居住區(qū)布局到距離較遠(yuǎn)的郊區(qū)。理性主義的簡單分區(qū)，否認(rèn)了居民活動流動性、連續(xù)性的空間要求。這種簡明的功能分區(qū)，適應(yīng)了工業(yè)化初期和中期階段工業(yè)高污染的現(xiàn)實(shí)。但如今我國工業(yè)化進(jìn)入了新階段，沿海地區(qū)逐步進(jìn)入了以裝備制造、清潔石化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新時期，污染防治越來越嚴(yán)格。相應(yīng)地，城市規(guī)劃理念需要轉(zhuǎn)變，需要借鑒吸收新城市主義的某些理念。20世紀(jì)90年代以來，彼得·卡爾索普（Peter Calthorpe）倡導(dǎo)的新城市主義逐步興起，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃建設(shè)豐富多樣的、緊湊的、混合使用的社區(qū)。新城市主義奉行鄰里社區(qū)理論和公共交通主導(dǎo)型開發(fā)。

2.創(chuàng)新土地政策

現(xiàn)有的工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地用途管制的政策，制約了工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型開發(fā)。對被包圍在城區(qū)的工業(yè)區(qū)，一方面，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、嚴(yán)格控制污染排放；另一方面，放松對工業(yè)用地和商業(yè)用地、居住用地的管制。對“退二進(jìn)三”企業(yè)，可保留企業(yè)對原工業(yè)用地使用權(quán)，可享受轉(zhuǎn)變用途、減免土地出讓費(fèi)的優(yōu)惠政策，以促進(jìn)園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，逐步形成功能混合的城區(qū)；對郊區(qū)工業(yè)園區(qū)，適當(dāng)增加職工居住用地和生活服務(wù)用地的比例，支持有條件企業(yè)建設(shè)配套的職工居住區(qū)和配套的服務(wù)業(yè)。

3.創(chuàng)新戶籍制度

產(chǎn)城融合面臨的一個障礙，就是產(chǎn)業(yè)工人主體是農(nóng)民工，他們無法承受城市高房價，但現(xiàn)有的城市保障性住房大多沒有涵蓋這個群體。農(nóng)民工大多把城市當(dāng)作臨時就業(yè)的場所，部分農(nóng)民工只身在城市就業(yè)，不帶家屬，省吃儉用，也是不少城市有工業(yè)區(qū)、沒有城區(qū)的重要原因。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，必須加快新型城鎮(zhèn)化步伐，解決轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的市民化問題，核心是戶籍制度改革。通過戶籍制度改革，建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，城市政府負(fù)擔(dān)農(nóng)民工義務(wù)教育、社會保障、保障性住房和其它公共服務(wù)的成本，企業(yè)為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)企業(yè)應(yīng)該繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)用，降低農(nóng)民工融入城市的成本。是否開放城鎮(zhèn)戶籍，本質(zhì)上是城市政府是否支付農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的公共服務(wù)?，F(xiàn)有的戶籍改革思路是把城市按照大小分門別類和劃分不同等級，少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)、財(cái)政收入規(guī)模大的特大型城市嚴(yán)格控制農(nóng)民工戶口，而讓經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、財(cái)政收入規(guī)模小的中小城市接收農(nóng)民工戶口，這種戶籍改革思路有待創(chuàng)新。

4.創(chuàng)新財(cái)政政策

新城建設(shè)熱潮背后的推手是土地財(cái)政，城鎮(zhèn)排斥產(chǎn)業(yè)工人戶口的背后是財(cái)政對公共服務(wù)投入不足。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，改革財(cái)政體制是前提條件。

（1）按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對等的原則，合理劃分各級政府的財(cái)源和事權(quán)邊界，當(dāng)前的重點(diǎn)是解決基層政府財(cái)權(quán)過小而事權(quán)過多的問題。

（2）建立基于公共產(chǎn)品的財(cái)政收支體制，除了嚴(yán)格界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、衰退產(chǎn)業(yè)退出援助等少數(shù)支出外，逐步削減直到取消各類繁多的產(chǎn)業(yè)扶持資金。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，可以建立基于公共產(chǎn)品提供的收支平衡、用途管制的財(cái)政體制，把絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶持資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Ｕ系裙卜?wù)開支，加快把以農(nóng)民工為主體的產(chǎn)業(yè)工人接納、融入城市。

[1]林善浪，林玉妹.轉(zhuǎn)型升級：從產(chǎn)業(yè)規(guī)模到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)袖[J].上海城市規(guī)劃，2012（5）.

[2]劉洋.北京市居住-就業(yè)平衡狀況研究[R].專題報(bào)告，北京市規(guī)劃委研究室，2012（7）.

[3]畢振山.北京通勤時間全國第一平均達(dá)1.32小時[N].工人日報(bào)，2012-05-13.

[4]仇保興.19世紀(jì)以來西方城市規(guī)劃理論演變的六次轉(zhuǎn)折[J].規(guī)劃師，2003（11）.

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

編輯：田佳奇