■項(xiàng)村治

為保護(hù)耕地，國家每年從城市建設(shè)用地出讓金中拿出巨額資金用于土地整理。目前每年用于土地整理的資金超過千億元，土地整理投入資金之巨，十分罕見。富川縣是廣西10個(gè)土地整理試點(diǎn)縣之一。未來3年，國家有大約4.2億元土地整理資金投入到富川，用于整理富川大約40萬畝的幾乎所有耕地。

農(nóng)村土地整理為何如此迫切？富川縣取得了哪些經(jīng)驗(yàn)，面臨著什么難題？農(nóng)民和主政者都有哪些訴求和想法？對(duì)中國基層治理具有何啟示意義？

含金量與煩心事

土地整理一般有兩種形式，一是為耕地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便于耕作，比如修機(jī)耕道、水渠、林帶，一般要求通過土地整理，農(nóng)田路通水通。二是土地平整。一般土地整理項(xiàng)目中，都會(huì)有一定比例，如10%的土地平整項(xiàng)目要求。土地平整，田成方、路成行、渠硬化，這樣既便于機(jī)械化作業(yè)，又便于田間管理。

土地整理的目標(biāo)大致有三：一是增加耕地面積，主要是通過土地平整，將之前無法使用的廢地（廢溝、廢塘、廢田?。┳兂筛?，據(jù)說土地整理一般可以增加10%的耕地。富川縣土地整理中心主任講，在富川，土地整理不增加耕地，反而會(huì)減少耕地，因?yàn)樾蘼沸耷家嫉?。二是提高耕地質(zhì)量，方便土地耕作；三是農(nóng)民連片耕作。其中直接目標(biāo)只有前面兩個(gè)，間接可能達(dá)到第三個(gè)目標(biāo)。

土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，農(nóng)民通過種地來獲取土地收益。土地整理可以方便農(nóng)作，農(nóng)民當(dāng)然是歡迎的。從當(dāng)前全國農(nóng)村農(nóng)民的普遍情況來說，農(nóng)民有二盼：一是盼農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套，其中關(guān)鍵是路和渠，分別解決機(jī)械下田和農(nóng)業(yè)用水的問題；二是盼之前分散在各處的細(xì)碎耕地可以連片，據(jù)農(nóng)民的意見，連片耕作可以減少農(nóng)作時(shí)間的1/3以上。就是說，過去耕種10畝地，要50個(gè)工作日，連片后只要30個(gè)工作日就夠了。可見連片耕作對(duì)農(nóng)民的極端重要性。

土地整理不解決耕地連片的問題，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)如何分配是村組的事情。土地整理要在農(nóng)民具有承包經(jīng)營權(quán)的耕地上作業(yè)，主要涉及到這樣幾塊：第一，修溝渠路橋要占地，占誰的地，如何調(diào)整分?jǐn)偫?？第二，土地整理田成方，之前不?guī)則的土地變得規(guī)則了，這樣一來，勢必去調(diào)整過去屬于不同農(nóng)戶的田塊；第三，土地平整更是極大地將過去農(nóng)民承包地進(jìn)行了變動(dòng)，新的承包權(quán)關(guān)系如何確定是個(gè)問題；第四，土地整理，溝路渠橋的修理，改變了過去的用水、作業(yè)路徑，因此調(diào)整了不同農(nóng)民之間的利益，如何平衡這種利益調(diào)整是個(gè)問題。對(duì)于土地整理部門及招標(biāo)進(jìn)入土地整理現(xiàn)場的工程隊(duì)來講，以上都是土地整理中常常遇見的煩心事。

也就是說，作為工程項(xiàng)目，土地整理對(duì)于提高耕地質(zhì)量，方便農(nóng)業(yè)作業(yè)，保證糧食安全，都具有重大意義，正因此，國家每年拿出數(shù)以千億計(jì)土地整理資金進(jìn)行土地整理。但另一方面，由于土地整理項(xiàng)目是在農(nóng)民已有承包經(jīng)營權(quán)的土地上進(jìn)行的，土地整理事實(shí)上會(huì)改變現(xiàn)有的土地利益關(guān)系，土地整理因此容易鬧出矛盾。同時(shí)，農(nóng)民除了期待通過土地整理來方便耕作之外，還希望借土地整理這一難得機(jī)遇，將過去零碎的耕地變成連片耕作。農(nóng)民說，上級(jí)不能只給我們資源，還要給我們權(quán)利，這個(gè)權(quán)利，就是土地連片耕作的權(quán)利。

農(nóng)民為什么不滿意

富川縣自2009年開始，已實(shí)施10多個(gè)土地整理項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目整理耕地面積在數(shù)百公頃，成本2000萬元左右。

富川最早實(shí)施的土地整理項(xiàng)目是葛坡鎮(zhèn)上洞村和合洞村的項(xiàng)目（簡稱“兩洞”項(xiàng)目）。2009年實(shí)施“兩洞”項(xiàng)目，431公頃，其中有大約500畝是土地平整。

項(xiàng)目實(shí)施以來，四年已經(jīng)過去，卻仍然有500畝耕地分不下去，因?yàn)橥恋卣砀淖兞诉^去土地上的利益結(jié)構(gòu)（比如用水方便程度，排澇問題），而且工程質(zhì)量也不太好，因此整理過的土地分不下去，農(nóng)民提出各種意見，縣土地整理中心也就只好一再修改項(xiàng)目方案，一再打補(bǔ)丁續(xù)建項(xiàng)目?，F(xiàn)在農(nóng)民又提出幾年沒有種地的損失應(yīng)由縣土地整理中心來賠，而土地整理中心是不可能有這樣一筆賠償資金的。鄉(xiāng)和村兩級(jí)則責(zé)怪縣土地整理中心和工程隊(duì)沒有讓鄉(xiāng)村兩級(jí)組織和村民參與到“兩洞”項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工與監(jiān)管之中?？傊皟啥础表?xiàng)目到現(xiàn)在也沒有能解決好，成了一個(gè)難解的歷史遺留問題。

“兩洞”項(xiàng)目好事沒有辦好，對(duì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)都有很大震動(dòng)?？h委書記因此要求縣土地整理中心今后實(shí)施項(xiàng)目的規(guī)劃及施工都必須有村民參與，尤其是規(guī)劃必須有村民簽字。但問題是，村民往往不懂規(guī)劃和施工圖，簽字也簽了，但他不認(rèn)賬，縣土地整理中心也沒有辦法。

實(shí)際上，對(duì)于幾乎所有農(nóng)戶來講，土地整理都是好事。國家每畝投入上千元來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地改善了機(jī)耕、灌溉等作業(yè)條件，怎么可能不是好事呢？因此，實(shí)施項(xiàng)目前，縣土地整理中心讓農(nóng)民簽字，農(nóng)民都同意。問題是，施工已經(jīng)完成，雖然所有農(nóng)民都從項(xiàng)目中獲益了，但這種獲益可能會(huì)不均衡，農(nóng)民之間的比較就出了問題，然后向工程隊(duì)和縣土地整理中心找補(bǔ)。一個(gè)農(nóng)民找不是問題，越找人越多，似乎土地整理極大地?fù)p害了農(nóng)民利益，是不得了的罪惡一樣。得到利益時(shí)，無論大小，都很高興。但哪怕只有一丁點(diǎn)利益受損，則不僅不高興，而且會(huì)用行動(dòng)來阻攔施工，來破壞項(xiàng)目。

為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？在當(dāng)前國家實(shí)施的項(xiàng)目中，國家所面對(duì)的是分散的一戶一戶的農(nóng)民，而不是組織起來的農(nóng)民。與分散的一戶一戶農(nóng)民打交道，往往是由農(nóng)民中的帶頭人來出頭，各種要求都會(huì)提出來，國家根本不可能應(yīng)付得了。或者說，由國家與分散小農(nóng)打交道的成本很高，即使好事，往往也辦不好。

深度動(dòng)員農(nóng)民參與

若農(nóng)民組織起來又如何？或者說，由國家與組織起來的農(nóng)戶打交道，從而來辦土地整理這一類的好事，能否辦好？

農(nóng)民說“國家不能只給我們錢，還要給我們權(quán)利”。這話是什么意思呢？這話的意思是，當(dāng)前國家不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，還發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還為農(nóng)民承包地建基礎(chǔ)設(shè)施，這都是好事，農(nóng)民都非常歡迎。但當(dāng)前農(nóng)民最焦慮的一件事是承包地?zé)o法連片經(jīng)營，若國家給農(nóng)民權(quán)利，讓農(nóng)民能組織起來連片經(jīng)營，那就太好了。

但要注意的是，這里農(nóng)民所要權(quán)利是什么權(quán)利？是農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)營權(quán)利？顯然不是，因?yàn)檗r(nóng)民個(gè)體承包經(jīng)營權(quán)越大，個(gè)體農(nóng)戶阻擋耕地調(diào)整以利連片經(jīng)營的能力就越強(qiáng)，連片經(jīng)營就越難。農(nóng)民所要權(quán)利，其實(shí)是村社共同體調(diào)整土地乃至重新分配土地的權(quán)力，是進(jìn)行“劃片承包”的權(quán)利。只有村社集體具有一定的調(diào)整土地的權(quán)利，農(nóng)民通過村社組織來凝聚他們的共同意愿，從而可以重新進(jìn)行以方便耕作為基礎(chǔ)的“劃片承包”。農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利越大，尤其是在當(dāng)前大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商甚至早已在外工作的情況下，重新調(diào)整土地以利連片經(jīng)營，并為在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕者提供耕作方便，就越難。農(nóng)民所要求的國家給的權(quán)利，不是給到農(nóng)戶個(gè)體更大的承包經(jīng)營權(quán)，而是給到村社集體調(diào)整耕地的權(quán)利。這個(gè)例子可以充分說明，對(duì)農(nóng)民情況不理解時(shí)，僅僅按照字面意思理解會(huì)誤多大的事情。

也就是說，如果在土地整理中，一方面承認(rèn)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和承包土地的面積，一方面又允許調(diào)整耕地位置，則土地整理時(shí)，完全可以通過村社組織的深度介入，大穩(wěn)定，小調(diào)整，從而有效地解決土地整理所帶來利益分配不均衡的問題。甚至可以對(duì)所有土地按過去承包面積進(jìn)行重新分配，這個(gè)分配的過程中，充分重視農(nóng)民的參與，讓農(nóng)民通過一而再的討論，達(dá)成關(guān)于土地連片承包的共識(shí)，然后在整理土地之后，通過劃片再抓鬮再承包到戶。農(nóng)民借土地整理來實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營。這就是廣西龍州市土地整理中的所謂小塊并大塊的經(jīng)驗(yàn)。正是借土地整理中容易出現(xiàn)的矛盾和利益調(diào)整，而讓農(nóng)民深度參與進(jìn)來，又借農(nóng)民深度參與，而解決一家一戶在平常情況下根本不可能解決的通過打亂重分劃片承包來解決的連片經(jīng)營問題。

這樣，在土地整理中，就有可能通過深度動(dòng)員農(nóng)民參與，充分發(fā)揮村社集體的力量，不僅化解土地整理中所必然出現(xiàn)的利益調(diào)整的矛盾，而且借此機(jī)會(huì)來解決一直困擾中國農(nóng)民的土地權(quán)利零碎不能連片經(jīng)營的難題。因此是一舉兩得。國家給村社集體一定調(diào)整土地權(quán)力，可以防止分散農(nóng)民中的邊緣群體（比如釘子戶）的無理阻攔或不當(dāng)索利。國家也因?yàn)橛辛艘粋€(gè)有一定權(quán)利從而有一定能力的村社組織出面，而有了可以方便打交道者，國家因此可以低成本地辦好事，因此可以好事辦好。

縣委書記的大文章

富川縣已經(jīng)爭取到2014-2016年共計(jì)4.2億元的土地整理資金，在三年內(nèi)對(duì)整個(gè)富川縣40萬畝耕地的大多數(shù)進(jìn)行整理。如此大規(guī)模的土地整理，如果都象“兩洞”項(xiàng)目一樣，富川縣的土地整理就會(huì)出問題。

怎么辦呢？富川縣委書記廖立勇說，在土地整理中，必須要讓農(nóng)民參與。問題是如何讓農(nóng)民參與，是讓農(nóng)民個(gè)體參與還是組織起來參與，如何組織農(nóng)民的參與。

富川縣未來三年的土地整理，規(guī)模巨大，長遠(yuǎn)后果明顯，土地整理好壞將不僅關(guān)涉到農(nóng)民耕作是否方便，富川縣鄉(xiāng)村治理能否有序，而且關(guān)涉到國家糧食安全。土地整理因此必定是富川縣未來三年的中心工作。富川縣完全可能借土地整理來做更大的文章，其中的文章之一就是借土地整理來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民耕地的連片經(jīng)營。

廖立勇講了他的一些想法。

第一，在縣一級(jí)，除土地部門有大量的土地整理資金以外，其余部門也大多有以土地為中心的各種項(xiàng)目資金，如農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、交通局、扶貧辦、移民辦、民政局、住建局、組織部、婦聯(lián)等等都有項(xiàng)目資金，如果項(xiàng)目資金不整合，就可能出現(xiàn)重復(fù)無序建設(shè)的問題。因此，廖立勇認(rèn)為，在未來三年，縣一級(jí)要整合條條，將各個(gè)條條的項(xiàng)目資金整合起來，共同規(guī)劃共同施工分別驗(yàn)收。

第二，如此巨大的工程必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來發(fā)揮上引下聯(lián)、設(shè)計(jì)項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目和監(jiān)督管理的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)塊塊，這個(gè)塊塊除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大約20個(gè)公務(wù)員以外，還有七站八所近100個(gè)事業(yè)編人員（不算醫(yī)生和教師），若將公務(wù)員和事業(yè)編人員整合起來，以土地整理實(shí)施為中心開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)是可以發(fā)揮巨大能量的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的加強(qiáng)要借縣一級(jí)對(duì)條條的整合。合起來就是“整合條條，加強(qiáng)塊塊”。

第三，土地整合涉及每個(gè)農(nóng)戶的利益，農(nóng)戶因此要參與進(jìn)來。但不能讓農(nóng)戶分散無序地參與，而應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，讓農(nóng)民通過村社組織參與到項(xiàng)目中來。這個(gè)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是要落實(shí)村社組織一定的調(diào)整具體地塊的權(quán)利。也就是說，在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)該讓農(nóng)民通過討論達(dá)成共識(shí)，即每個(gè)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)不等于承包具體地塊的權(quán)利及30年不變，而是承包經(jīng)營村社集體土地的權(quán)利30年不變。

這樣，就可能借土地整理，不僅極大地改善農(nóng)民的耕作條件；而且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民夢(mèng)寐以求的連片經(jīng)營（小塊變大塊）；另外，借此使村社集體組織變得有一定權(quán)力和一定能力，而使地方政府在之后辦其他好事時(shí)，可以借此有一定能力的村社組織將事辦好。借此，富川縣委在縣一級(jí)整合條條，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般加強(qiáng)塊塊，成功實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”。唯有健全有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的上引下聯(lián)，才能讓中國農(nóng)村治理穩(wěn)定有序。

在這個(gè)意義上，我們可以借富川縣未來三年的土地整理，來搞一個(gè)農(nóng)村基層治理模式的實(shí)驗(yàn)。富川若能實(shí)驗(yàn)成功，其經(jīng)驗(yàn)就可以推廣到全國其他地方。

最后說一句，顯然，土地整理并非工程問題，也不是局部的管理問題，而是地地道道可以變成影響中國基層治理大局的重大問題。