○ 鄭明明

標準化質(zhì)量管理體系是西方發(fā)達國家質(zhì)量管理實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)，是關(guān)于質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量改進以及質(zhì)量保證等方面一系列標準的集合。它曾在上世紀的企業(yè)管理實踐中取得了顯著的效果，得到了世界各國的普遍認可。進入新世紀以來，國內(nèi)外的一些政府機關(guān)，為提高行政管理的質(zhì)量和效果，大膽改革創(chuàng)新，把標準化質(zhì)量管理體系引入政府管理之中。從2011年9月起，富有行政管理改革與公共服務(wù)創(chuàng)新傳統(tǒng)的福建省漳州市率先進行了行政服務(wù)標準化建設(shè)的探索。當前，地方政府自覺推行的這種技術(shù)革新對于進一步深化行政審批制度改革、解決行政機關(guān)行政效能問題起了什么作用？對于創(chuàng)新公共管理方式、推進服務(wù)型政府建設(shè)又有何借鑒意義？為此，筆者對漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)進行了調(diào)研思考。

一、行政審批制度改革的“漳州模式”

行政審批是政府管理社會與經(jīng)濟事務(wù)的主要方式和手段，幾乎涵蓋所有行業(yè)與部門。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，政府主要是通過行使行政審批權(quán)來實現(xiàn)對國家資源的配置，這在當時曾發(fā)揮過積極作用。然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立以及市場體系的不斷完善，現(xiàn)行行政審批制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)，如審批事項過多、審批時限過長、審批裁量權(quán)過大、重審批輕監(jiān)管等，這些問題已經(jīng)成為制約市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的桎梏，不僅限制了市場的活力與競爭，增加了政府管理開支與社會運行成本，而且還滋生了各種尋租、腐敗等問題，嚴重損害了黨和政府的形象[1]。為解決這些問題，管好政府這只“看得見的手”，我國近年來開展了一系列旨在深化政府行政審批制度改革的舉措（見圖1）。

圖1 行政審批制度改革歷程表

在各地探索和實踐過程中，漳州市行政審批制度改革取得了一定成效，走在了全省乃至全國前列。早在2001年，漳州市便成立了行政服務(wù)中心，它是福建省首家提供一站式公共服務(wù)平臺的地方。經(jīng)過了十多年的建設(shè)和發(fā)展，一種新的行政審批模式逐漸形成，并形成了獨具特色的“漳州模式”——相對集中的審批模式，其典型特征是：政府把提供公共服務(wù)的機構(gòu)統(tǒng)一集中到行政服務(wù)中心，并按照業(yè)務(wù)受理流程開設(shè)窗口，將與審批有關(guān)的各種公共服務(wù)事項統(tǒng)一集中辦理。這種審批模式不僅有效縮短了審批時限，節(jié)約了行政成本，而且增強了審批過程的公開性和透明度，使“陽光政府”成為可能。相對集中的審批模式是漳州市行政審批制度改革的階段性成果，符合國家對于行政體制改革的總體要求。目前，漳州市行政服務(wù)中心進駐的政府職能部門共計68個，承辦的行政審批服務(wù)事項累計495項，行政服務(wù)中心一條龍服務(wù)、一站式審批功能不斷得到強化。在“漳州模式”形成過程中，最突出的特點是它的一套標準化體系，這套體系不僅有效地推動了漳州市行政服務(wù)中心的發(fā)展，而且給地方深化行政審批制度改革提供了借鑒。

二、漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)的特色與創(chuàng)新

2011年9月，漳州市提出開展行政服務(wù)標準化建設(shè)的課題。經(jīng)過幾年的探索與實踐，到2014年2月漳州市開始推行行政服務(wù)標準化替代行政審批方式改革的試點工作。漳州行政服務(wù)標準化建設(shè)從探索之初便注重與本地實踐的結(jié)合，努力體現(xiàn)漳州政務(wù)服務(wù)的地方特色，具有鮮明的區(qū)域特征和創(chuàng)新精神，這是其生命力所在。

（一）紀檢監(jiān)察主導，協(xié)調(diào)監(jiān)督并舉

漳州市紀委、監(jiān)察局在行政服務(wù)中心建設(shè)過程中發(fā)揮著牽頭、主導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。早在2001年，漳州市行政服務(wù)中心在創(chuàng)建之初便直接歸屬市紀委領(lǐng)導，由市紀委常委輪流擔任行政服務(wù)中心的副主任，主持日常工作。漳州市行政服務(wù)中心這種獨特的領(lǐng)導模式通過兩年多來的運行實踐顯得非常高效。究其原因，這是由行政服務(wù)中心的機構(gòu)性質(zhì)、工作職能決定的。行政服務(wù)中心作為一個由外部進駐部門和內(nèi)部工作人員構(gòu)成的混合性行政單位，特別是在成立之初內(nèi)在地要求它的領(lǐng)導機構(gòu)必須具備較強的領(lǐng)導力、組織力、協(xié)調(diào)性和監(jiān)督權(quán)。而紀檢、監(jiān)察機構(gòu)剛好具備上述能力和條件。作為黨的紀律檢查機構(gòu)，它擁有強大的領(lǐng)導力、組織力和協(xié)調(diào)性，可以全面、高效、有力地推動中心工作；作為政府的行政監(jiān)察機構(gòu)，它可以對中心所有工作人員的行政行為進行嚴格執(zhí)法監(jiān)督。

（二）體系完整嚴密，要求具體明確

漳州市的行政服務(wù)標準化體系在設(shè)計過程中充分遵循因地取材，簡明實用的創(chuàng)建原則。根據(jù)中央《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》精神，圍繞審批“項目最少、時限最短、流程最簡、服務(wù)最優(yōu)”的目標，經(jīng)過充分醞釀、反復研究，出臺了漳州市《行政服務(wù)標準體系》。在制定標準體系中，一方面，注重將國家公共服務(wù)標準與本地實踐相結(jié)合。對服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南的標準體系進行探索創(chuàng)新，不僅使其符合服務(wù)業(yè)組織標準化管理的基本要求，而且在創(chuàng)建中努力體現(xiàn)漳州政務(wù)服務(wù)的地方特色。漳州市的行政服務(wù)標準體系分為服務(wù)基礎(chǔ)標準和服務(wù)運行標準兩個層面（見圖2），共有1064項標準（直接引用國家標準38條，自行編制標準1026條，并繪制864張行政服務(wù)標準流程圖）。另一方面，注重專家論證與業(yè)務(wù)運行實踐相結(jié)合。組織各窗口編寫相關(guān)標準，并召集專家進行論證，通過自下而上、自上而下，反復修訂與完善標準?？傊闹菔行姓?wù)標準體系既遵循了相關(guān)的政策法規(guī)和行業(yè)標準，又反映了本區(qū)域行政服務(wù)的具體規(guī)則；既運用了現(xiàn)代先進的管理理論，又蘊含著中國古代傳統(tǒng)的管理思想。

圖2 漳州市行政服務(wù)標準化體系框架

（三）政務(wù)模式先進，科學精細管理

漳州市通過擴展橫向與縱向行政服務(wù)標準化建設(shè)，創(chuàng)建“橫向到底、縱向到邊”的政務(wù)服務(wù)模式。一是構(gòu)建“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級貫通的政務(wù)服務(wù)平臺，促使標準化建設(shè)向縱深推進、向基層延伸。目前，漳州市各轄區(qū)、縣均建立起行政服務(wù)中心，全部鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建立了便民服務(wù)中心，超過1700余個村建立了便民服務(wù)代辦點。同時，市級行政服務(wù)中心還加強了對各級服務(wù)中心、代辦點的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督，實現(xiàn)了“市、縣、鄉(xiāng)、村”政務(wù)服務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)，讓群眾就近就地即可辦成事。二是構(gòu)建公共信息平臺。開通96123政務(wù)服務(wù)熱線，把面向群眾的審批服務(wù)項目全部向這個服務(wù)平臺集中，整合近70個審批服務(wù)部門的政務(wù)信息，按照統(tǒng)一受理、分頭辦理、直接反饋、公開監(jiān)督的方式運行，群眾足不出戶，便可享受政策咨詢、信息查詢等政務(wù)服務(wù)。三是加強窗口服務(wù)功能。推行“三個集中”，把部門審批職能向一個科室集中、審批科室向行政服務(wù)中心集中、審批項目向電子政務(wù)平臺集中。這些舉措促使了政府角色由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，并促進了行政服務(wù)的均等化[2]。

（四）三層監(jiān)督檢查，嚴格規(guī)范執(zhí)法

漳州市行政服務(wù)中心為了切實規(guī)范行政服務(wù)的執(zhí)法標準，在多年運行管理實踐的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了“大廳引導-窗口服務(wù)-結(jié)果評議”三層監(jiān)督檢查體系。第一層是在大廳服務(wù)引導臺安裝“總臺發(fā)號系統(tǒng)”，實行取號服務(wù)管理。公民只要進入行政服務(wù)大廳，即可在服務(wù)引導臺按辦事事項分類取號，并領(lǐng)取相應的辦事流程服務(wù)指南。與此同時，公民的辦事信息隨即進入服務(wù)“窗口”流程之中。第二層是啟用服務(wù)“窗口”視頻監(jiān)控系統(tǒng)。行政服務(wù)中心在所有服務(wù)窗口上安裝視頻錄像并對公民服務(wù)流程實施監(jiān)控。因此，各個服務(wù)窗口大到公民業(yè)務(wù)辦理情況，小到每臺電腦畫面都將一覽無余。服務(wù)中心可以隨時通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題并及時跟進處理。第三層是創(chuàng)設(shè)“服務(wù)結(jié)果評議箱”。公民可以通過投放在各個服務(wù)窗口旁的“服務(wù)結(jié)果評議箱”對已辦結(jié)事項進行評議。此外，對于未能辦結(jié)或超時辦結(jié)的事項，公民可以通過短信、電話或者郵件等渠道弄清真實原因，及時對工作人員服務(wù)情況進行監(jiān)督。此外，監(jiān)督檢查的結(jié)果會與獎懲掛鉤，以確保工作人員嚴格規(guī)范執(zhí)法[3]。

三、漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)的思考與啟示

通過近三年的探索與實踐，漳州市的行政服務(wù)標準化從組織機構(gòu)的保障、標準體系的制定、政務(wù)模式的創(chuàng)新、執(zhí)法過程的監(jiān)督等各層面強化了公共服務(wù)的“透明度”、“公平性”、“效率性”、“回應性”等價值取向，在行政服務(wù)標準化建設(shè)上取得了成效，積累了經(jīng)驗。特別是行政服務(wù)中心工作人員的服務(wù)意識得到了強化、服務(wù)行為得到了規(guī)范，公民的行政服務(wù)滿意度水平得到了提高，行政服務(wù)質(zhì)量得到了切實改進[4]。

然而，從行政審批制度改革的目標來看，漳州市行政服務(wù)標準化目前還只停留在追求“效率性”、“回應性”等初級目標的階段，還沒有進入到追求“參與型”、“協(xié)作性”等最終目標的階段；從行政審批制度改革的過程來看，漳州市的行政服務(wù)標準化還處于“關(guān)起門來定標準”的初步階段，對于標準化后的公共服務(wù)質(zhì)量評價、進一步改進與完善標準等工作還沒有全面展開；從行政審批制度改革的手段來看，漳州市行政服務(wù)標準化還只側(cè)重于微觀層面，對于政府體制機制創(chuàng)新以及公共治理變革等頂層設(shè)計還未涉及[5]。無論是目標、過程還是手段，關(guān)鍵在于如何以公民為中心，不斷滿足公民日益增長的訴求和期望，以此推動行政服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進，這就是行政服務(wù)標準化建設(shè)的價值和實質(zhì)所在，同時，也給予今后漳州市進一步深化行政審批制度改革以重要啟示。

（一）貫穿“以公民為中心”的服務(wù)理念

公共管理的核心思想主要體現(xiàn)在兩個層面：一是公共組織在運作過程中必須追求效率、公平、透明等核心價值觀；二是公共組織是公眾利益的代表，必須體現(xiàn)公民的基本利益和訴求。既然公共組織代表的是公民利益，那么行政服務(wù)標準的制定、執(zhí)行、實施、監(jiān)督及評價必須以回應和滿足公民的基本訴求為根本出發(fā)點和落腳點，這同時也是行政審批制度改革應持有的基本理念。然而，目前漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)工作才剛剛起步，尚處在“關(guān)起門來定標準”的初步階段。今后如何在行政服務(wù)標準化建設(shè)的各個環(huán)節(jié)堅持公民理念，如何實現(xiàn)政府與公民的良性互動，不斷滿足廣大公民的利益和訴求，是進一步推進漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)應努力的方向之一。

（二）構(gòu)建科學的行政服務(wù)質(zhì)量評價體系

行政服務(wù)質(zhì)量評價包含兩方面標準：一是是從政府角度來看，服務(wù)質(zhì)量意味著服務(wù)行為與服務(wù)標準的符合程度；二是從公民角度來看，服務(wù)質(zhì)量意味著服務(wù)行為與公民期望的符合程度。目前，漳州市的行政服務(wù)質(zhì)量評價還只是處于政府評判的范疇內(nèi)，尚未構(gòu)建系統(tǒng)的以公民評價為中心的行政服務(wù)質(zhì)量評估體系，包括如何制定以公民的需求滿足程度衡量的質(zhì)量評判標準以及以公民滿意度調(diào)查統(tǒng)計的質(zhì)量評判方法，這是下一步推進漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)另一個努力的方向。此外，行政服務(wù)質(zhì)量評價的實施過程必須堅持“三公”（公平、公正、公開）原則；行政服務(wù)質(zhì)量評價的反饋結(jié)果必須及時予以對外公布，這樣才能促其盡快改進服務(wù)，提高質(zhì)量。

（三）以點帶面促進政府機構(gòu)的“自我革新”

行政服務(wù)標準化建設(shè)是深化行政審批制度改革的內(nèi)在要求，不僅是為了直接改進公共服務(wù)的整體質(zhì)量，更是推動行政審批制度整體改革以及政府體制機制革新的重要突破口。因此，從這個意義上說，行政服務(wù)標準化建設(shè)決不是某行業(yè)、某領(lǐng)域的“單兵突進式改革”，它理應被視為政府機構(gòu)“自我革新”的重要組成部分。目前，漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)工作對政府相關(guān)職能部門所帶來的影響非常有限，包括部門改革上的變化、人力資源管理上的變化、日常管理上的變化以及績效改革上的變化等還未引起更多人的關(guān)注和重視。如何將人們關(guān)注的焦點從“前臺”（行政服務(wù)中心）延伸“后臺”（政府職能部門），從行政審批制度整體改革延伸到政府體制機制變革，將是今后進一步推進漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)的重要任務(wù)。

（四）推動行政服務(wù)從回應走向參與和協(xié)作

當前，漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)還只停留在追求“效率性”、“回應性”等初級目標的階段，而行政服務(wù)標準化建設(shè)的最終目標是建立公民與政府能夠形成良性互動的“參與型”、“協(xié)作性”政府。這要求漳州市行政服務(wù)中心的政府部門除了要不斷回應和滿足廣大公民的基本訴求外，而且還要充分調(diào)動廣大公民的積極性和創(chuàng)造性參與到本單位、本部門的標準化建設(shè)中，通過不同主體之間互動與合作，推動“參與型”、“協(xié)作性”政府的建設(shè)。在這方面，漳州市行政服務(wù)中心的政府部門可以選擇在某些環(huán)節(jié)或領(lǐng)域做先期嘗試，例如在公民意見征求環(huán)節(jié)、服務(wù)質(zhì)量反饋環(huán)節(jié)研究制定公民參與的可行方案；政府通過制定優(yōu)惠、獎勵等鼓勵性政策激發(fā)公民參與行政服務(wù)標準制定的積極性[6]。

我國行政服務(wù)標準化建設(shè)工作剛剛起步，漳州市行政服務(wù)標準化建設(shè)為我們下一步改革提供了一種思路與方向：通過標準化對行政服務(wù)進行定性、定量與定向的規(guī)定，能夠有效提高政府行政服務(wù)的效率性、公平性、透明度與回應性，促進政府職能的切實轉(zhuǎn)變，推動政府體制機制變革；同時，行之有效的標準化服務(wù)監(jiān)督體系能加強政府行政服務(wù)的執(zhí)行力度，能從整體上提升我國行政服務(wù)的質(zhì)量。

[1]倪超、徐青：《中國行政審批制度的標準化建構(gòu)》，《安徽行政學院學報》2013年第3期。

[2]李曉林、尹娟：《從區(qū)域城市公共服務(wù)標準化實踐看加強和創(chuàng)新社會管理》，《標準科學》2010年第12期。

[3]吳興軍：《漳州市行政服務(wù)標準化的創(chuàng)新實踐與啟示》，《中共福建省委黨校學報》2013年第11期。

[4]柳士順、王彥：《行政服務(wù)標準化的實踐與啟示》，《中共山西省委黨校學報》2009年第6期。

[5]劉艾迎、馬曉鷗：《山東行政服務(wù)標準體系解讀》，《標準生活》2009年第4期。

[6]陳振明、耿旭：《漳州行政服務(wù)標準化的創(chuàng)新實踐評析》，《中國行政管理》2014年第3期。