◎ 文/于法穩(wěn)

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境綜合整治 推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

◎ 文/于法穩(wěn)

改革開放30多年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí)，由于多方面原因，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題也日益突出，不僅威脅著農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且制約了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。筆者著重從生態(tài)環(huán)境綜合整治入手，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的相關(guān)問題進(jìn)行探討，據(jù)此提出政策性建議。

嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)及政策執(zhí)行層面的問題

1.嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)

與過去相比，農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境發(fā)生了很大變化，不再源于單一的不當(dāng)行為，而是逐漸演化為生活、生產(chǎn)、生態(tài)三種不當(dāng)行為的疊加。在生活行為方面表現(xiàn)為農(nóng)村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生產(chǎn)行為方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑、除草劑的使用，規(guī)模化養(yǎng)殖糞便、污水的任意排放，農(nóng)作物秸稈的任意堆放及焚燒等；在生態(tài)行為方面則表現(xiàn)為污染企業(yè)及城市污染向農(nóng)村加速轉(zhuǎn)移，造成廣大農(nóng)村地區(qū)飲用水質(zhì)的污染以及廢氣對(duì)大氣質(zhì)量的影響。

2.原因剖析

（1）重視單方面建設(shè)，缺乏全盤考慮。從理論上來講，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三位一體”的系統(tǒng)工程，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)普遍存在重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、泥草房及危房改造等生活方面以及村莊美化、環(huán)境治理等生態(tài)方面，而對(duì)于如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)能力，增加農(nóng)民收入等方面沒有給予足夠重視。

（2）部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其一，典型示范名稱混亂，牽頭協(xié)調(diào)單位五花八門。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)需要各個(gè)相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)、共同推動(dòng)。黨中央、國(guó)務(wù)院提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之后，各個(gè)部門都給予了積極響應(yīng)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不同部門都在推行各自的行動(dòng)計(jì)劃，造成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的名稱混亂，如“文明村”、“生態(tài)村”、“生態(tài)文明村”、“美麗村莊”、“示范村居”等。同時(shí)由于牽頭或者管理部門不統(tǒng)一帶來了一系列問題，如國(guó)家部門文件下發(fā)渠道不順暢，監(jiān)督檢查執(zhí)行力度不明確等問題。其二，國(guó)家投資分散，項(xiàng)目不能協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及多個(gè)部門，不同部門的項(xiàng)目之間缺乏聯(lián)系，難以發(fā)揮協(xié)同作用。這種方式導(dǎo)致了國(guó)家投資的分散，難以達(dá)到預(yù)期成效。其三，缺乏全局考慮，工程體系不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方在基礎(chǔ)設(shè)施，特別是基層辦公場(chǎng)所建設(shè)中，不同部門都要求基層有單獨(dú)的設(shè)計(jì)，缺乏與其他部門之間的協(xié)調(diào)，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。當(dāng)前投資的主要對(duì)象是地面工程建設(shè)，如村內(nèi)道路、文化廣場(chǎng)、農(nóng)村飲水安全工程、供電、村里路燈等硬件設(shè)施，以及農(nóng)民的泥草房、危房的改造工程，而對(duì)地下工程，如污水設(shè)施建設(shè)關(guān)注不夠，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程體系不完善。

（3）政策支持方面難以“立地”。其一，有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)中政策支持不符合基層實(shí)際。以沼氣池建設(shè)項(xiàng)目為例，要求養(yǎng)殖場(chǎng)運(yùn)行兩年才能申報(bào)（其間造成的污染如何處理？），同時(shí)要為周邊80戶農(nóng)民供應(yīng)沼氣。這在廣大北方平原地區(qū)還可以實(shí)施，但在重慶、四川、貴州、云南等山區(qū)，農(nóng)民居住較為分散，根本就不具有可操作性。同時(shí)，不同區(qū)域在項(xiàng)目造價(jià)成本方面也存在極大差別，如果單純以一種模式要求，勢(shì)必造成部分地區(qū)難以實(shí)施。其二，強(qiáng)制推行一些項(xiàng)目，既沒有資金支持，也沒有政策支持。一些地區(qū)在推行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，只提出建設(shè)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目既沒有資金支持，也沒有政策支持，但對(duì)下級(jí)部門則按照一定的進(jìn)度進(jìn)行考核、驗(yàn)收，由此給地方政府特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的縣市造成了巨大債務(wù)。此外，有的地方采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式來推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，其結(jié)果是許多基礎(chǔ)條件比較好的村顧慮重重，擔(dān)心工作完成之后不能得到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而不愿意大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；而基礎(chǔ)較差的村則渴望加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過貸款等方式，投入大量的人力物力財(cái)力，結(jié)果未能得到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，一方面增加了村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致了村干部與農(nóng)民之間的矛盾。其三，政策考慮不周，引發(fā)基層矛盾。在基層執(zhí)行政策時(shí)特別是由于泥草房、危房改造申報(bào)數(shù)量與下?lián)苜Y金數(shù)量不匹配，則會(huì)給相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作造成極大的被動(dòng)。如一個(gè)村上報(bào)了10戶，結(jié)果只撥付8戶的補(bǔ)貼資金。如果當(dāng)?shù)卣疄榱似较⒚?，采取?戶補(bǔ)貼進(jìn)行均分的處理方式，一方面會(huì)導(dǎo)致8戶農(nóng)戶不滿意，另一方面則會(huì)面臨上級(jí)部門的紀(jì)檢、監(jiān)察部門的審查。如果不采取這種方式，則面臨沒有得到補(bǔ)貼的2戶農(nóng)戶上訪。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)機(jī)制缺失及制度無效。其一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致的管護(hù)機(jī)制缺失。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程中，普遍存在著重建輕管現(xiàn)象。環(huán)保部門推行的集中連片環(huán)境綜合整治工程，污水處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站、運(yùn)輸車、農(nóng)村安全飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施都比較完備，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理呈現(xiàn)出有人建、有人用、無人管的情況，損毀情況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致國(guó)家投資浪費(fèi)。其二，農(nóng)村“一事一議”制度無效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多村民存在“自掃門前雪”的心態(tài)，對(duì)自己有利的事情要求村“兩委”給予解決，而對(duì)自己沒有利的事情堅(jiān)決反對(duì)，從而造成事難議、錢難籌、工難派。即使議成了，籌措資金的難度也較大，很難完成較大項(xiàng)目工程建設(shè)，制約美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。

政策建議

1.做好政策的頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

（1）加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)。實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目導(dǎo)向轉(zhuǎn)向基層需求導(dǎo)向。同時(shí)，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計(jì)不同的發(fā)展模式。

（2）建立統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一名稱。圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，自上而下統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，便于推動(dòng)工作的開展；各個(gè)部門之間應(yīng)建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.對(duì)不適合基層實(shí)際的政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整

根據(jù)出現(xiàn)的問題對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，確保不給基層政府、村集體帶來經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。應(yīng)將泥草房、危房改造資金整合，對(duì)房子集中改造，不再把資金分配到戶；同時(shí)，遷村并點(diǎn)應(yīng)在泥草房改造之前，否則會(huì)造成國(guó)家投資的浪費(fèi)。這需要民政部門、建設(shè)部門、新農(nóng)村建設(shè)部門等相互協(xié)調(diào)。

3.建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境管理的創(chuàng)新機(jī)制

逐步建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機(jī)制，明確管理主體和管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)管理人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高管理人員知識(shí)水平和管理技能；根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加大對(duì)行政村的轉(zhuǎn)移支付力度，專門劃撥部分資金用于基礎(chǔ)設(shè)施的日常管護(hù)；在一些特定區(qū)域進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，增加部分投資，如黑龍江省增加鏟車或者推土機(jī)數(shù)量，冬季用于道路鏟雪，空閑時(shí)對(duì)外進(jìn)行工程施工，增加一定的經(jīng)濟(jì)收入，彌補(bǔ)日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足。

4.建立種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系

通過建立種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相互協(xié)同的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)，減少規(guī)?；B(yǎng)殖對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染，同時(shí)在一定程度上減少化肥施用量，改善土壤，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。

5.建立農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜等回收機(jī)制

制定農(nóng)藥包裝物、塑料薄膜回收獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高農(nóng)民參與積極性，發(fā)揮銷售企業(yè)在農(nóng)藥瓶、肥料袋等包裝物回收中的作用。以部分補(bǔ)貼的形式，鼓勵(lì)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)回收，由有資質(zhì)的企業(yè)集中處理，減少對(duì)環(huán)境和水源的污染。

6.加強(qiáng)農(nóng)村污水處理模式及技術(shù)的研究

針對(duì)不同區(qū)域，組織不同領(lǐng)域的專家、實(shí)際工作者研究適應(yīng)于不同區(qū)域的農(nóng)村污水處理模式與技術(shù)，以供不同區(qū)域進(jìn)行選擇。

7.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的義務(wù)教育

采取剛性政策，強(qiáng)化農(nóng)民的義務(wù)教育。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

編輯：王慧