◎ 文/張德勇

進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革的思考

◎ 文/張德勇

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革目標(biāo)。根據(jù)《決定》精神，今年6月底，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》通過，標(biāo)志著我國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革正式啟動(dòng)。

國(guó)家治理與財(cái)政管理改革

1.新一輪財(cái)稅體制改革立足于“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”

此輪改革的3大任務(wù)，即改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，某種程度上都為進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革提供了契機(jī)。財(cái)政管理是政府治理進(jìn)而是國(guó)家治理的必要內(nèi)容，新一輪財(cái)稅體制改革也為財(cái)政管理改革明確了途徑與方向。建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，財(cái)政管理改革有助于夯實(shí)現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理不可缺位。

2.財(cái)政管理要符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)

通過進(jìn)一步的財(cái)政管理改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的民主化、法治化、科學(xué)化與合作共贏這4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，從政府治理的角度推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體表現(xiàn)在4個(gè)方面：

（1）擴(kuò)大財(cái)政透明度，重視社會(huì)成員在預(yù)算過程中的參與程度，有助于體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。

（2）以修訂《預(yù)算法》為契機(jī)，不斷規(guī)范政府收支內(nèi)容與收支行為，實(shí)現(xiàn)“管好錢袋子、用好錢袋子”。

（3）財(cái)政管理中的若干技術(shù)性措施，如政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等，科學(xué)化是基本的目標(biāo)定位。

（4）國(guó)家治理重視利益相關(guān)者的共同利益，因此平衡財(cái)政管理中利益相關(guān)者各方的利益訴求，如中央與地方、政府與社會(huì)、政府各部門之間，有助于實(shí)現(xiàn)各方的合作共贏。

財(cái)政管理改革的成效

1.初步構(gòu)建了財(cái)政管理的法律法規(guī)制度

1994年稅制改革之前，我國(guó)財(cái)政管理大多是以行政規(guī)章為依據(jù)。隨著《預(yù)算法》在1994年的頒布及其在1995年的施行，《預(yù)算法》統(tǒng)領(lǐng)了財(cái)政管理的法律制度，使財(cái)政管理的法治建設(shè)取得了較大的進(jìn)展。為配合和落實(shí)《預(yù)算法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院、財(cái)務(wù)部、全國(guó)人大常委會(huì)先后發(fā)布通過了若干制度予以支持。各地也先后出臺(tái)了貫徹落實(shí)《預(yù)算法》的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。由此，以《預(yù)算法》為核心，以法規(guī)、行政規(guī)章等為輔助的預(yù)算法律體系已初步形成。

在稅收法律法規(guī)上，我國(guó)目前有18個(gè)有效稅種。這些涉稅法律法規(guī)都與財(cái)政管理密切相關(guān)，都是日常財(cái)政管理工作及財(cái)政管理改革實(shí)踐的重要法律依據(jù)，財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)基本上做到了有法可依、有章可循，也為日后根據(jù)需要適時(shí)修改或制定新的法律法規(guī)積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.推動(dòng)了傳統(tǒng)財(cái)政體制向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變

公共財(cái)政體制的3個(gè)基本特征，即公共性、非盈利性和法治性，在財(cái)政管理改革中都得到了不同程度地體現(xiàn)，換言之，財(cái)政管理改革實(shí)踐，推動(dòng)著我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌。

（1）財(cái)政管理具備公共性的特征。1994年及其后續(xù)的稅制改革，初步終結(jié)了納稅人因不同身份而負(fù)擔(dān)不同稅負(fù)的局面，意味著稅收機(jī)關(guān)對(duì)納稅人必須一視同仁。

（2）財(cái)政管理以非盈利性為目的。我國(guó)當(dāng)前預(yù)算分為政府公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，對(duì)不同預(yù)算活動(dòng)，盡管采取不同的財(cái)政管理手段，但宗旨都是追求非盈利性。

（3）財(cái)政管理包含法治性的因素。為了配合1994年稅制改革，我國(guó)制定并實(shí)施了一批財(cái)稅方面的法律，如《預(yù)算法》、《企業(yè)所得稅法》等，也頒布并實(shí)施了行政部門制定的若干規(guī)章，為財(cái)政管理改革奠定了法治基礎(chǔ)，也為通過財(cái)政管理改革實(shí)現(xiàn)收支行為規(guī)范化提供了法治保障。

3.形成了財(cái)政管理的良性機(jī)制

1994年稅制改革引致的財(cái)政管理改革主要側(cè)重于收入方面，此后一系列財(cái)政管理改革措施的出臺(tái)，則主要體現(xiàn)在支出方面，并逐年有序推進(jìn)。我國(guó)自1998年開始全面推行政府采購(gòu)制度，標(biāo)志著管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約的政府采購(gòu)實(shí)施機(jī)制基本形成；部門預(yù)算改革始于“九五”時(shí)期，對(duì)財(cái)政部門自身管理水平提出了更高要求，被視作“財(cái)政的自我革命”；國(guó)庫(kù)集中收付制度改革始于“十五”時(shí)期，初步形成了對(duì)財(cái)政收支的事前、事中和事后的全方位監(jiān)控機(jī)制，并使財(cái)政監(jiān)督從事后向事前和事中前移，提高了財(cái)政收支透明度。這三項(xiàng)改革，被視為財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”。

2007年我國(guó)實(shí)施了政府收支分類改革，實(shí)現(xiàn)了與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)制度等其他公共財(cái)政管理改革同步，有助于不斷提高我國(guó)公共財(cái)政管理的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。值得一提的是，金稅工程與金財(cái)工程提升了財(cái)政管理的信息化水平，為財(cái)政管理提供了技術(shù)保障，也是財(cái)政管理改革不可缺少的必要支撐。

財(cái)政管理改革的不足

1.財(cái)政管理改革的制度保障有待進(jìn)一步夯實(shí)

根據(jù)法律規(guī)范的效力等級(jí)，我國(guó)財(cái)政法律體系由憲法有關(guān)的財(cái)稅規(guī)定、全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的財(cái)稅法律、國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布的財(cái)稅行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院財(cái)稅主管部門發(fā)布的財(cái)稅規(guī)章以及地方人大及其常委會(huì)與地方政府制定、發(fā)布的地方性財(cái)稅法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成。目前，我國(guó)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的財(cái)稅法律數(shù)量較少，行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件占較大份量。法律上的嚴(yán)肅性和權(quán)威性不足，也缺乏穩(wěn)定性和約束性，而且不同法律、法規(guī)和規(guī)章相互之間還存在抵觸的問題，對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致，造成有法難依。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政體制的進(jìn)一步優(yōu)化完善，特別是新一輪財(cái)稅體制改革的啟動(dòng)，凸顯1994年頒布的《預(yù)算法》嚴(yán)重滯后于財(cái)政管理改革，突出的問題是：在立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間，預(yù)算權(quán)的行政主導(dǎo)色彩濃厚；在中央與地方之間，預(yù)算權(quán)向中央傾斜；在政府各部門之間，預(yù)算權(quán)分散化；以及公眾參與預(yù)算過程未得到充足有效保證等。

2.公共財(cái)政體制建設(shè)未完全到位

公共財(cái)政體制的構(gòu)建以及近年來加強(qiáng)財(cái)政管理的諸多措施，顯著地規(guī)范了政府的收支行為，從形式上將政府的所有收支都納入財(cái)政部門的管理視野。但是，公共財(cái)政體制進(jìn)一步完善還未完全到位，造成并非全部政府收支都必須通過國(guó)庫(kù)單一賬戶來進(jìn)行。在地方層面，因各地情況不同，管理水平各異，各級(jí)地方政府原先的預(yù)算外資金并非都必須進(jìn)入地方國(guó)庫(kù)，而是一部分還保留在財(cái)政專戶中。

財(cái)政專戶的存在，給財(cái)政管理帶來一定的困擾。大量的財(cái)政專戶及其資金，往往體外循環(huán)，形成了“第二國(guó)庫(kù)”，甚至變相成為當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政部門的“小金庫(kù)”，造成財(cái)政資金分散的現(xiàn)狀，不利于地方財(cái)政及時(shí)、全面地掌握財(cái)政資金現(xiàn)狀，也不利于財(cái)政集中調(diào)度、統(tǒng)籌調(diào)度財(cái)政資金，最終造成地方財(cái)政資金管理效率低下。

3.財(cái)政管理機(jī)制尚需進(jìn)一步理順

我國(guó)目前政府預(yù)算體系由4本預(yù)算組成，除公共財(cái)政預(yù)算與政府性基金預(yù)算由財(cái)政部門全權(quán)負(fù)責(zé)編制外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算都是由財(cái)政部門會(huì)同其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)編制，不利于在行政層面上所有政府收支都應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)攬。

財(cái)政管理改革的未來方向

《決定》把財(cái)政管理改革提高到了前所未有的戰(zhàn)略高度，以《決定》為指導(dǎo)，以《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為依據(jù)，未來的財(cái)政管理改革，可以從制度、體制、機(jī)制3個(gè)層次上整體推進(jìn)。

1.加快修訂《預(yù)算法》，強(qiáng)化財(cái)政管理制度建設(shè)

修訂《預(yù)算法》，應(yīng)以“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為原則，重視各利益相關(guān)者合作共贏的重要性。具體可從5方面著手：

（1）扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來預(yù)算管理中行政占主導(dǎo)的局面，提高立法機(jī)構(gòu)的地位，減少預(yù)算管理中存在立法機(jī)構(gòu)向行政機(jī)構(gòu)授權(quán)較多的問題，對(duì)預(yù)算管理的各具體事項(xiàng)都應(yīng)盡可能地作出明確的法律規(guī)定。

（2）在厘清政府各相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限的前提下，須高度強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門對(duì)所有政府收支的統(tǒng)攬權(quán)，在行政層面上把分散在相關(guān)政府部門的預(yù)算權(quán)統(tǒng)一集中到財(cái)政部門手中，使所有政府收支都由財(cái)政部門集中管理，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門統(tǒng)籌安排全部預(yù)算資金。

（3）對(duì)中央與地方的財(cái)力分配與各自的支出責(zé)任，應(yīng)有清晰地劃分，落實(shí)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算”的原則，并保持相對(duì)穩(wěn)定；對(duì)地方政府的各種隱性擔(dān)保、承諾所形成的負(fù)債作出明確的法律規(guī)定，防止在地方政府債務(wù)管理中“開了前門，又堵不住后門”。

（4）構(gòu)建公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的有機(jī)銜接，將各項(xiàng)預(yù)算統(tǒng)一在政府預(yù)算中，形成具體細(xì)分而又總量有數(shù)的政府預(yù)算。讓人大、政府（財(cái)政）與社會(huì)成員既知各項(xiàng)預(yù)算的具體情況，又能了解各項(xiàng)預(yù)算消除重復(fù)計(jì)算后的預(yù)算總規(guī)模，既有助于財(cái)政部門真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌使用各種財(cái)政性資金，又有利于人大實(shí)行預(yù)算的總量控制。

（5）擴(kuò)大預(yù)算的公開性與透明度，對(duì)于政府預(yù)算編制的依據(jù)、內(nèi)容、審批、執(zhí)行（包括調(diào)整）、決策等預(yù)算全過程如何公開及公開的程度等，都應(yīng)作出具體規(guī)定，以確保社會(huì)公眾可以依法了解并掌握公共資金收支的來龍去脈，并能通過立法機(jī)構(gòu)表達(dá)對(duì)公共資金使用的訴求，積極探索公眾參與預(yù)算過程的機(jī)制與渠道。

2.完善公共財(cái)政體制，推動(dòng)深化財(cái)政管理改革

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，仍需進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制。為體現(xiàn)并貫徹公共性，公共財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政府收支，所有政府收支活動(dòng)都應(yīng)納入財(cái)政部門的管理視野，通過財(cái)政部門進(jìn)行分配，以全局利益消除局部利益，各相關(guān)部門只能通過財(cái)政部門安排收支，切斷部門單位行政履職與其經(jīng)費(fèi)撥款之間的直接關(guān)聯(lián)，從而真正形成財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支，政府資金分配必須經(jīng)由預(yù)算安排的完整的財(cái)政收支管理體系。

在此基礎(chǔ)上，科學(xué)界定財(cái)政資金的供給范圍，財(cái)政支出必須以追求非盈利性為宗旨。重點(diǎn)是從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用；通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，控制人員經(jīng)費(fèi)，有效遏制行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過快的趨勢(shì)，以增量調(diào)整帶動(dòng)存量調(diào)整，使支出向關(guān)系到人民生活質(zhì)量改善的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等民生領(lǐng)域傾斜，強(qiáng)化對(duì)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。

3.進(jìn)一步構(gòu)建加強(qiáng)財(cái)政管理的長(zhǎng)效機(jī)制

（1）對(duì)既有改革措施進(jìn)一步完善，如政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府收支分類改革、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、財(cái)政管理信息化建設(shè)等。

（2）對(duì)前期一些改革嘗試進(jìn)行總結(jié)，待各方面條件成熟時(shí)將改革嘗試從試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)推廣，形成常態(tài)化的財(cái)政管理舉措，如將預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的局部試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿中缘娜粘９ぷ鳌?/p>

（3）積極探索新的改革措施，如政府會(huì)計(jì)改革、政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革、編制政府資產(chǎn)負(fù)債表、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、編制政府債務(wù)預(yù)算以及編制稅式支出預(yù)算等。

*本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院重點(diǎn)課題《預(yù)算管理理論演進(jìn)研究》的階段性成果

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

編輯：王慧