張 驥

國(guó)家安全委員會(huì)(National Security Council)或類似機(jī)構(gòu)①各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)的名稱不一，一般稱為國(guó)家安全委員會(huì)或國(guó)家安全會(huì)議，為行文方便，本文統(tǒng)稱為國(guó)家安全委員會(huì)。是當(dāng)代世界各國(guó)進(jìn)行國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理的主要制度形式和制度平臺(tái)，是各國(guó)國(guó)家安全制度中最核心的組成部分和最核心的機(jī)構(gòu)。國(guó)家安全委員會(huì)這種制度形式的產(chǎn)生和發(fā)展是當(dāng)代主權(quán)國(guó)家在其所面臨的內(nèi)外安全議題、安全威脅發(fā)生根本變化后，主權(quán)國(guó)家對(duì)國(guó)家政權(quán)管理國(guó)家安全事務(wù)的理念、制度、機(jī)構(gòu)、手段等進(jìn)行改革的制度結(jié)果，也是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全治理民主化、制度化、科學(xué)化、專業(yè)化的制度形式，民主、法治、統(tǒng)籌、專業(yè)是這一制度形式的價(jià)值體現(xiàn)。作為一種具體的制度形式，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)功能、運(yùn)作方式，以及國(guó)家安全委員會(huì)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中的地位和作用又無(wú)不與各國(guó)的根本政治制度相適應(yīng)，體現(xiàn)著一國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、基本制度安排和治國(guó)理念。

一、國(guó)家安全委員會(huì)的產(chǎn)生

最早建立國(guó)家安全委員會(huì)這一制度形式的是美國(guó)(1947年)。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的建立主要源自兩方面因素的驅(qū)動(dòng)。一是對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌軍事力量、情報(bào)部門、外交部門的需要。對(duì)第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的反思使美國(guó)政府、軍方和國(guó)會(huì)認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)時(shí)決策和管理體制的混亂，特別是武裝力量?jī)?nèi)部、情報(bào)部門之間、軍隊(duì)與文官之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌等帶來(lái)的災(zāi)難性后果，因而必須加強(qiáng)部門協(xié)作、推行總體戰(zhàn)略。②Zbgniew Brzezinski，“The NSC’s Midlife Crisis”，F(xiàn)oreign Policy，No．69，1987-1988，p．80．二是對(duì)外面臨的安全威脅變化和安全事務(wù)空前增多。美國(guó)國(guó)際地位的迅速提升和冷戰(zhàn)的到來(lái)，使得美國(guó)介入的國(guó)際事務(wù)空前增多，國(guó)家安全面臨不同于戰(zhàn)時(shí)的新威脅，貫徹稱霸世界、遏制蘇聯(lián)等戰(zhàn)略目標(biāo)要求改革既有的國(guó)防和外交體制，從戰(zhàn)略高度全面協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交資源，建立適應(yīng)新形勢(shì)的國(guó)家安全協(xié)調(diào)機(jī)制以及相應(yīng)的決策、咨詢機(jī)制，提升戰(zhàn)略規(guī)劃能力。③周軍:“美國(guó)建立國(guó)家安全委員會(huì)原因初探”，《歷史教學(xué)問(wèn)題》，1997年，第6期，第38-40頁(yè)。因此之故，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)建立初期主要受內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的需求驅(qū)動(dòng)，其職能定位則主要是針對(duì)外部安全威脅。

從世界范圍來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)是在冷戰(zhàn)后建立起來(lái)的，或者是在冷戰(zhàn)后得到強(qiáng)化的。同時(shí)，大部分國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)是從國(guó)防委員會(huì)轉(zhuǎn)化而來(lái)，如英國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)等，或者在保留國(guó)防委員會(huì)的同時(shí)，國(guó)家安全委員會(huì)成為國(guó)家安全決策的主體，如法國(guó)等。當(dāng)然，對(duì)于如今仍然面臨傳統(tǒng)軍事威脅的一些國(guó)家，則可能既設(shè)立國(guó)防委員會(huì)又設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，兩者在國(guó)家安全決策中的地位和作用深受安全形勢(shì)及文官與軍隊(duì)之間關(guān)系的影響，如巴基斯坦的國(guó)家安全委員會(huì)與內(nèi)閣國(guó)防委員會(huì)(Defence Committee of the Cabinet)一直隨軍政關(guān)系的演變而不斷輪替主導(dǎo)地位。①Hasan-Askari Rizvi，“National Security Council:A Debate on Institutions and Processes for Decision-Making on Security Issues”，Pakistan Institute of Legislative Developmentand Transparency(PILDAT)，http://www．pildat．org/publications/publication/CMR/NaionalSecurity-Council-debateon Institutionsandprocessesfordecisionmakingonsecurityissu es．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年11月15日)

冷戰(zhàn)后，這些國(guó)家建立或強(qiáng)化國(guó)家安全委員會(huì)職能的原因來(lái)自兩方面。第一，主權(quán)國(guó)家面臨的國(guó)家安全威脅發(fā)生變化，國(guó)家安全事務(wù)從傳統(tǒng)的國(guó)防安全向綜合安全和非傳統(tǒng)安全拓展，國(guó)家安全從以領(lǐng)土安全為主向領(lǐng)土安全、政治安全、國(guó)土安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全、生態(tài)安全、國(guó)民安全等綜合安全及非傳統(tǒng)安全的拓展，這些是冷戰(zhàn)后各國(guó)紛紛建立或強(qiáng)化國(guó)家安全委員會(huì)的重要原因。在冷戰(zhàn)末期1990年底建立的蘇聯(lián)安全會(huì)議和蘇聯(lián)解體后建立的俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議是應(yīng)對(duì)這一轉(zhuǎn)變最顯著的體現(xiàn)。蘇聯(lián)安全會(huì)議的職能涵蓋了對(duì)外安全和對(duì)內(nèi)安全，明確將經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、緊急狀態(tài)、自然災(zāi)害、社會(huì)穩(wěn)定、法律秩序等確定為安全會(huì)議的職權(quán)范圍。②“Об изменениях и дополненияхКонституции (Основного Закона)СССР в связи ссовершенствованием системы государстве нного управления”，http://constitution．garant．ru/history/ussr-rsfsr/1977/zakony/185464/．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月20日)1992年建立的俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議同樣體現(xiàn)了統(tǒng)籌內(nèi)外安全的理念，涵蓋個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家三個(gè)層級(jí)的安全，包括憲法安全、軍事安全、社會(huì)安全、國(guó)防工業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全、邊界安全、信息安全、國(guó)際安全、生態(tài)安全、衛(wèi)生安全、軍事動(dòng)員等領(lǐng)域。

應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題是部分國(guó)家建立和改組國(guó)家安全委員會(huì)的重要驅(qū)動(dòng)因素。例如，1986年雅克·希拉克總理主導(dǎo)建立的法國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)主要是為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的恐怖主義活動(dòng)和開(kāi)展反恐領(lǐng)域的國(guó)際合作。③Bertrand Pauver，t“Creation du Conseil de sécuritéintérieur”，http://www．jac．cerdacc．uha．fr/internet/recherche/Jcerdacc．nsf/NomUnique/JLAE-5AUGJN．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月30日)2002年希拉克連任總統(tǒng)后新建的法國(guó)國(guó)內(nèi)安全委員會(huì)則主要是為了打擊嚴(yán)重暴力犯罪和國(guó)內(nèi)治安問(wèn)題。

為有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題、打擊分裂勢(shì)力和極端犯罪活動(dòng)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，一些國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)還將特定地方的負(fù)責(zé)人納入國(guó)家安全委員會(huì)。如2000年普京總統(tǒng)首次將7名總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表列為俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議成員，這一制度一直延續(xù)下來(lái)。④上海太平洋國(guó)際戰(zhàn)略研究所:《俄羅斯國(guó)家安全決策機(jī)制》，時(shí)事出版社，2007年，第57頁(yè)。2004年巴基斯坦通過(guò)立法正式確定巴基斯坦國(guó)家安全委員會(huì)的地位，旁遮普、俾路支、信德、開(kāi)伯爾—普什圖四省省長(zhǎng)成為巴基斯坦國(guó)家安全委員會(huì)的正式成員。⑤“National Security Council:A Comparative Study of Pakistan and Other Selected Countries”，p．16，http://www．pildat．org/Publications/publication/CMR/nationalsecuritycouncil-comparativestudy．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年11月15日)

進(jìn)入新世紀(jì)，特別是“9·11事件”之后，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的恐怖主義威脅成為部分國(guó)家建立或改組國(guó)家安全委員會(huì)的直接驅(qū)動(dòng)因素。英國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的建立和新加坡安全政策評(píng)估委員會(huì)(Security Policy Review Committee)的建立就直接與應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅相關(guān)，并以應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅為主要任務(wù)。美國(guó)在“9·11事件”后立即建立了國(guó)土安全委員會(huì)和國(guó)土安全部，奧巴馬執(zhí)政期間則將白宮國(guó)土安全辦公室并入國(guó)家安全委員會(huì)體系。⑥孫成昊:“美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的模式變遷及相關(guān)思考”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2014年，第1期，第33頁(yè)。

冷戰(zhàn)后不少國(guó)家紛紛建立國(guó)家安全委員會(huì)的第二個(gè)驅(qū)動(dòng)因素是主權(quán)國(guó)家面臨的安全威脅多元化、復(fù)雜化和國(guó)家安全行為主體多元化帶來(lái)了國(guó)家安全治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)壓力和專業(yè)化、職能化需求。

與單純的軍事威脅不同，當(dāng)代主權(quán)國(guó)家面臨的國(guó)家安全威脅越來(lái)越復(fù)雜和多元。一方面，國(guó)家面臨的安全和外交議題的專業(yè)性不斷提高，不僅應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)軍事安全、政治安全的技術(shù)和專業(yè)要求大大提升，而且應(yīng)對(duì)諸如經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、生態(tài)安全和重大危機(jī)等新興非傳統(tǒng)安全威脅對(duì)專業(yè)技術(shù)和知識(shí)的要求更是空前提升。另一方面，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及各個(gè)安全議題之間相互交織，已經(jīng)無(wú)法通過(guò)單一手段和單獨(dú)的部門來(lái)應(yīng)對(duì)，國(guó)家安全治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性因而空前提升。盡管各國(guó)普遍將處理國(guó)家安全事務(wù)的權(quán)力賦予最高行政當(dāng)局或者最高行政首腦，但單純依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人或者領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理所面臨的這些復(fù)雜挑戰(zhàn)，迫切需要專業(yè)意見(jiàn)的支持、多部門的協(xié)商、多種手段的配合，以及專業(yè)人員對(duì)日常事務(wù)的處理。這些是催生國(guó)家安全委員會(huì)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

與此同時(shí)，國(guó)家安全威脅多樣性、復(fù)雜化帶來(lái)了國(guó)家安全行為主體的多元化，越來(lái)越多的政府部門參與到國(guó)家安全治理和國(guó)家安全決策的進(jìn)程中。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，國(guó)家安全決策至少涉及軍方、國(guó)防部、外交部、內(nèi)政部、安全部門、經(jīng)濟(jì)部門、情報(bào)部門等，多部門參與在為國(guó)家安全治理帶來(lái)多種手段和綜合應(yīng)對(duì)的同時(shí)，也產(chǎn)生了部門利益化、信息情報(bào)溝通不暢、分割嚴(yán)重、協(xié)調(diào)不力，甚至相互傾軋等問(wèn)題，亟需在各個(gè)具體部門之上建立一個(gè)權(quán)威的溝通協(xié)商、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一步調(diào)的制度化機(jī)制，以減少?zèng)Q策和執(zhí)行的內(nèi)部阻力和成本。1947年美國(guó)建立國(guó)家安全委員會(huì)的目的就是:對(duì)武裝力量、情報(bào)系統(tǒng)與外交部門進(jìn)行全面重組和整合，以解決文官和軍方及各軍種之間的政策協(xié)調(diào)、各個(gè)情報(bào)部門之間的信息共享、情報(bào)部門對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)行動(dòng)的有效支持等一系列問(wèn)題。①周琪主編:《美國(guó)外交決策過(guò)程》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011年，第135頁(yè)。俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議則通過(guò)建立一系列常設(shè)或臨時(shí)的跨部門委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)涉及多個(gè)部門的安全議題。

當(dāng)代國(guó)家安全治理中的兩項(xiàng)主要任務(wù)——危機(jī)管理和戰(zhàn)略規(guī)劃也對(duì)建立在專業(yè)基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了要求。當(dāng)代國(guó)家安全治理中的一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)突發(fā)事件和危機(jī)進(jìn)行有效管理，包括突發(fā)外交事件、恐怖主義襲擊、嚴(yán)重暴力事件、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境事故、核事故等。這些危機(jī)要求決策者做出及時(shí)、專業(yè)和科學(xué)的判斷，并進(jìn)行有效和協(xié)同的應(yīng)對(duì)，這就需要為決策提供一個(gè)專業(yè)、高效，有充分整合情報(bào)支撐和各部門會(huì)商、響應(yīng)的機(jī)制，國(guó)家安全委員會(huì)為國(guó)家的危機(jī)管理提供了制度平臺(tái)。韓國(guó)國(guó)家安全保障體系就呈現(xiàn)出顯著的危機(jī)主導(dǎo)特征，韓國(guó)的國(guó)家外交安保體制和國(guó)家安全保障會(huì)議的功能和結(jié)構(gòu)一直處于不斷的調(diào)整變化之中，其中一個(gè)最主要的動(dòng)因就是應(yīng)對(duì)持續(xù)演變的半島危機(jī)和突發(fā)事件。

當(dāng)代國(guó)家安全治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性要求國(guó)家進(jìn)行有效的國(guó)家安全戰(zhàn)略規(guī)劃。一國(guó)如要保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安，除了應(yīng)對(duì)日常的安全議題和進(jìn)行有效的危機(jī)管理外，還必須超越日常事務(wù)和官僚機(jī)構(gòu)的部門分化，對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)和規(guī)劃。對(duì)核心國(guó)家利益和安全威脅的界定、政策和手段的制定與計(jì)劃都需要超越國(guó)會(huì)、內(nèi)閣和政黨的紛爭(zhēng)，擺脫行政機(jī)構(gòu)和官僚體系的束縛，在綜合平衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性構(gòu)建。這就需要有一個(gè)專門的機(jī)制為最高決策層提供專業(yè)性、獨(dú)立性的意見(jiàn)，提供大戰(zhàn)略的思想資源和政策方案，協(xié)助最高決策者進(jìn)行戰(zhàn)略判斷和戰(zhàn)略謀劃，國(guó)家安全委員會(huì)同樣能夠?yàn)榇颂峁┮粋€(gè)制度平臺(tái)。美國(guó)自1986年的《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部改組法》要求總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》以來(lái)，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)就成為撰寫美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的主要平臺(tái)。此一做法為各國(guó)紛紛效仿，成為各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的一項(xiàng)主要職能。蘇聯(lián)解體前，俄羅斯聯(lián)邦就已經(jīng)開(kāi)始醞釀《俄羅斯社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)安全系統(tǒng)構(gòu)想》②王曉東:《國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時(shí)事出版社，2009年，第58頁(yè)。;之后葉利欽和普京分別通過(guò)頒布《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全構(gòu)想》來(lái)構(gòu)建俄羅斯的國(guó)家安全戰(zhàn)略;2009年梅德韋杰夫總統(tǒng)頒布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》。其他一些國(guó)家則是首先制定國(guó)家安全戰(zhàn)略，國(guó)家安全委員會(huì)作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的直接產(chǎn)物而誕生，比如法國(guó)的國(guó)防與國(guó)家安全委員會(huì)就是2008年法國(guó)《國(guó)防與國(guó)家安全白皮書》的主要機(jī)制成果③Livre Blanc sur Défense et Sécuriténationale，Paris:Odile Jacob/La Documentation Fran?aise，2008，p．251．，英國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)則是2008年英國(guó)首份《英國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》和2010年英國(guó)《不穩(wěn)定時(shí)代的強(qiáng)大英國(guó):國(guó)家安全戰(zhàn)略》催生的結(jié)果。①“The Governance of Britain”，p．33，http://www．official-documents．gov．uk/document/cm71/7170/7170．pdf;“The National Security Strategy-a Strong Britain in an Age of Uncertainty”，pp．34-35，https://www．gov．uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61936/national-security-strategy．pdf．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年 11月29日)

二、國(guó)家安全委員會(huì)的制度基礎(chǔ)

民主、法治是國(guó)家安全委員會(huì)的制度基礎(chǔ)。國(guó)家安全委員會(huì)這一制度形式的產(chǎn)生和發(fā)展是現(xiàn)代國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理民主化、法治化的重要體現(xiàn)。民主化體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立基于各國(guó)基本政治制度的民主原則和憲法法律的規(guī)定;第二，國(guó)家安全委員會(huì)受到議會(huì)的監(jiān)督和制約，有些國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)成員要經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn);第三，國(guó)家安全委員會(huì)為個(gè)人決策向集體決策轉(zhuǎn)變提供了制度平臺(tái)，通過(guò)集體決策或集體咨詢作出事關(guān)國(guó)家核心利益的重大決定。盡管在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國(guó)家，法定最終決策權(quán)在總統(tǒng)，但總統(tǒng)決策是在國(guó)家安全委員會(huì)協(xié)商討論的基礎(chǔ)上作出的。法治化也體現(xiàn)在三個(gè)方面:第一，國(guó)家安全委員會(huì)的權(quán)力來(lái)源于憲法和法律的規(guī)定;第二，國(guó)家安全委員會(huì)的決策、運(yùn)作和執(zhí)行受到法律的規(guī)范和制約;第三，國(guó)家安全委員會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作有相應(yīng)的法律和規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。

國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立和運(yùn)作基于民主和法治的總的原則，但國(guó)家安全事務(wù)涉及國(guó)防、外交、安全等國(guó)家的核心權(quán)力，依法高度集中于最高元首、行政首腦或者最高行政當(dāng)局，具體運(yùn)作則要求統(tǒng)一、集中、高效和保密。從制度設(shè)計(jì)和制度安排上來(lái)說(shuō)，存在著民主與集中、法治與權(quán)威之間的張力，如何做到民主基礎(chǔ)上的集中、法治基礎(chǔ)上的集中、專業(yè)基礎(chǔ)上的集中，考驗(yàn)著各國(guó)的制度安排和政治領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧。作為一種具體的制度形式，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的具體制度安排無(wú)不與各國(guó)的根本政治制度相適應(yīng)，體現(xiàn)著各國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、基本制度安排和治國(guó)理念。本文擬通過(guò)法律基礎(chǔ)和政治地位這兩個(gè)具體要素來(lái)比較各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的民主、法治基礎(chǔ)。

各國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)一般都具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在最核心的憲法層次，國(guó)家安全委員會(huì)通常根據(jù)憲法賦予最高領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的軍事、外交、國(guó)家安全等的權(quán)力建立。俄羅斯、韓國(guó)、伊朗都在憲法中明文規(guī)定了國(guó)家安全委員會(huì)的憲法性機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其職權(quán)，并規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)。②俄羅斯現(xiàn)行憲法《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第83條第7款規(guī)定，“俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)組織并領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議”，“Конституция Российской Федерации”，http://www．constitution．ru/(上網(wǎng)時(shí)間:2014年1月2日)。韓國(guó)現(xiàn)行憲法《大韓民國(guó)憲法》(第六共和國(guó)憲法)第91條規(guī)定:“為制定與國(guó)家安全有關(guān)的對(duì)外政策、軍事政策和國(guó)內(nèi)政策，在國(guó)務(wù)會(huì)議審議前，備總統(tǒng)咨詢，設(shè)國(guó)家安全保障會(huì)議。國(guó)家安全保障會(huì)議由總統(tǒng)主持?！薄洞箜n民國(guó)憲法》，姜士林主編:《世界憲法全書》，青島出版社，1997年，第257頁(yè)。伊朗現(xiàn)行憲法《伊朗伊斯蘭共和國(guó)憲法》(1989年憲法)第176條規(guī)定:“為捍衛(wèi)國(guó)家利益和維護(hù)伊斯蘭革命、領(lǐng)土完整和國(guó)家主權(quán)，設(shè)立最高國(guó)家安全委員會(huì)，由總統(tǒng)任主席”。The Constitution of the Islamic Republic of Iran，Tehran:Islamic Propagation Organization，1990．一些國(guó)家的憲法中雖沒(méi)有有關(guān)“國(guó)家安全委員會(huì)”的明文規(guī)定，但其權(quán)源來(lái)自憲法賦予國(guó)家元首(總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國(guó)家)或內(nèi)閣(議會(huì)內(nèi)閣制)的相應(yīng)權(quán)力，并對(duì)國(guó)家元首或內(nèi)閣負(fù)責(zé)，通過(guò)專門法或行政命令建立。

在專門法的層次，世界上絕大部分國(guó)家通過(guò)國(guó)家安全立法規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位、職權(quán)和活動(dòng)原則等，建立了一系列相關(guān)法律制度。③李竹:《國(guó)家安全立法研究》，北京大學(xué)出版社，2006年，第2頁(yè)。例如美國(guó)的《國(guó)家安全法》、俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦安全法》、新加坡的《國(guó)家內(nèi)部安全法令》等;其他相關(guān)的部門法還有《國(guó)防法》、《國(guó)土安全法》、《反恐法》、《情報(bào)法》、《緊急狀態(tài)法》，等等?！墩M織法》、《公務(wù)員法》等則涉及國(guó)家安全委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)。

部分國(guó)家(特別是議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家)的國(guó)家安全委員會(huì)往往通過(guò)行政命令(如德國(guó)、印度、以色列、新加坡等)或政府政策文件(白皮書、國(guó)家安全戰(zhàn)略)宣告建立(如英國(guó)、法國(guó)等)。

一些國(guó)家還通過(guò)專門的國(guó)家安全委員會(huì)立法或者行政條例來(lái)規(guī)范國(guó)家安全委員會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作，例如俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議條例》、日本的《安全保障會(huì)議設(shè)置法》、韓國(guó)的《國(guó)家安全保障會(huì)議法》、巴基斯坦的《國(guó)家安全委員會(huì)法案(2004)》、以色列的《國(guó)家安全委員會(huì)法》，等等。美國(guó)總統(tǒng)上任后則通過(guò)總統(tǒng)行政命令確定美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的組成和機(jī)構(gòu)設(shè)置。俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議的內(nèi)部法治建設(shè)最為健全，其下設(shè)的7個(gè)常設(shè)跨部門委員會(huì)、科學(xué)委員會(huì)和聯(lián)邦安全會(huì)議機(jī)關(guān)都分別制定了相應(yīng)條例。

政治地位指國(guó)家安全委員會(huì)在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置、與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，主要涉及國(guó)家安全委員會(huì)權(quán)力的大小，對(duì)其的監(jiān)督和制約，這與各國(guó)的基本政治制度密切相關(guān)。

就其法律地位而言，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)有決策型、協(xié)調(diào)型、咨詢型之分，協(xié)調(diào)型和咨詢型的國(guó)家安全委員會(huì)沒(méi)有決策權(quán)，但在實(shí)際的政治和決策過(guò)程中，國(guó)家安全委員會(huì)往往成為國(guó)家安全決策的最高機(jī)構(gòu)。

在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制的國(guó)家中(如美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)等)，國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位一般是服務(wù)于總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是政府的組成部分。在這類國(guó)家，國(guó)家安全委員會(huì)是總統(tǒng)的直屬機(jī)構(gòu)，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，一般由總統(tǒng)擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)主席。雖然總統(tǒng)在國(guó)家安全委員會(huì)中擁有最后決策權(quán)，且國(guó)家安全委員會(huì)的決定或建議必須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，由總統(tǒng)發(fā)布和施行，但國(guó)家安全委員會(huì)囊括了最重要的政治領(lǐng)導(dǎo)和政府部長(zhǎng)，決策往往就在國(guó)家安全委員會(huì)的會(huì)議上形成，并逐漸發(fā)展成一個(gè)集協(xié)商、咨詢和協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)行于一體的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，甚至部分行使執(zhí)行權(quán)力，成為實(shí)際上的最高決策機(jī)構(gòu)。

在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家安全委員會(huì)大致有兩種類型:一種是進(jìn)行部際協(xié)調(diào)的內(nèi)閣委員會(huì)(如英國(guó)、德國(guó)、新加坡等);另一種是隸屬于總理的咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如以色列等)。議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家的決策權(quán)屬于內(nèi)閣全體會(huì)議，但在實(shí)際政治過(guò)程中，決策程序往往被轉(zhuǎn)移到具體的內(nèi)閣委員會(huì)當(dāng)中，①［德］沃爾夫?qū)敶臍W著，熊煒、王健譯:《德國(guó)政府與政治》，北京大學(xué)出版社，2010年，第210頁(yè)。國(guó)家安全委員會(huì)成為安全決策的主要平臺(tái)。近年來(lái)，一些議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家還在效仿美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)，將國(guó)家安全委員會(huì)從內(nèi)閣委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭偫?首相)直屬機(jī)構(gòu)，如英國(guó)和日本等。②朱建新、王曉東著:《各國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)比較研究》，時(shí)事出版社，2009年，第35頁(yè)。這一趨勢(shì)在英國(guó)受到質(zhì)疑，但在日本，安倍政府通過(guò)建立國(guó)家安全保障會(huì)議和國(guó)家安全保障局，將決策重心從內(nèi)閣轉(zhuǎn)向首相官邸，使之成為實(shí)際上直屬首相的最高決策機(jī)構(gòu)。

可以看出，無(wú)論在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制國(guó)家，還是在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，國(guó)家安全委員會(huì)在各國(guó)國(guó)防、外交和安全決策中的政治地位有上升的趨勢(shì)，這就使得對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和制約的問(wèn)題更加突出。

國(guó)家安全委員會(huì)作為行政機(jī)構(gòu)的一部分，通常會(huì)受到立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。議會(huì)對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督負(fù)有最高的法定義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。③王曉東:《國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時(shí)事出版社，2009年，第200頁(yè)。議會(huì)通過(guò)以下方式對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和制約:第一，通過(guò)立法確定國(guó)家安全委員會(huì)的權(quán)力、職責(zé)，規(guī)范其行為和活動(dòng)，或者通過(guò)立法直接影響具體的政策;第二，通過(guò)議會(huì)享有的權(quán)力制約國(guó)家安全委員會(huì)的決策和行為，如彈劾權(quán)(總統(tǒng)制)、倒閣權(quán)(議會(huì)內(nèi)閣制)、質(zhì)詢權(quán)(議會(huì)內(nèi)閣制)、違憲審查權(quán)、調(diào)查權(quán)、戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)(宣戰(zhàn)或?qū)ν廛娛滦袆?dòng))、外交監(jiān)督權(quán)(條約批準(zhǔn)權(quán))、緊急狀態(tài)和動(dòng)員批準(zhǔn)權(quán)等;第三，通過(guò)任命權(quán)、預(yù)算審批權(quán)控制國(guó)家安全委員會(huì)的組成和運(yùn)行;第四，通過(guò)議會(huì)專門委員會(huì)直接監(jiān)督國(guó)家安全委員會(huì)的工作，如美國(guó)參眾兩院中的有關(guān)軍事、外交、國(guó)土安全和情報(bào)的專門委員會(huì)，俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬中有關(guān)國(guó)防、安全、國(guó)際事務(wù)的專門委員會(huì)，英國(guó)國(guó)會(huì)的情報(bào)和安全委員會(huì)、國(guó)家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會(huì)等;第五，通過(guò)議會(huì)負(fù)責(zé)人或成員進(jìn)入國(guó)家安全委員會(huì)直接監(jiān)督，如俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)主席、國(guó)家杜馬主席是聯(lián)邦安全會(huì)議的法定常委，巴基斯坦參議院議長(zhǎng)、國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)一度成為國(guó)家安全委員會(huì)成員，伊朗伊斯蘭會(huì)議議長(zhǎng)是最高國(guó)家安全委員會(huì)(Supreme National Security Council)的法定成員;第六，通過(guò)向議會(huì)提交國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告、白皮書及實(shí)施情況報(bào)告接受議會(huì)監(jiān)督。

在一些國(guó)家，司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人也直接參與國(guó)家安全委員會(huì)，并作為成員或者顧問(wèn)對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，如俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)是俄聯(lián)邦安全會(huì)議成員;伊朗司法總監(jiān)是伊朗最高國(guó)家安全委員會(huì)成員。

英、德等國(guó)則在國(guó)家安全委員會(huì)組成上注意平衡執(zhí)政黨與在野黨，以及執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部政黨之間的關(guān)系，在國(guó)家安全委員會(huì)中形成政黨之間的相互制衡。在美國(guó)，國(guó)家安全事務(wù)助理與國(guó)務(wù)卿之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也形成一定的相互制約。

三、國(guó)家安全委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)

民主、法治是國(guó)家安全委員會(huì)的制度基礎(chǔ)，是其政治性的體現(xiàn)。其制度設(shè)計(jì)則追求統(tǒng)籌和專業(yè)，體現(xiàn)出功能性。當(dāng)代主權(quán)國(guó)家所面臨安全威脅的多樣化、復(fù)雜化、系統(tǒng)性和國(guó)家安全行為主體的多元化，要求國(guó)家安全決策和治理體系的制度設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)專業(yè)基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌這一理念:統(tǒng)籌對(duì)外安全與對(duì)內(nèi)安全，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全;統(tǒng)籌內(nèi)政、外交、國(guó)防、安全、情報(bào)、經(jīng)濟(jì)等國(guó)家安全主體部門;統(tǒng)籌中央(聯(lián)邦)與地方;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策、情報(bào)、資源、手段和執(zhí)行;統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、危機(jī)管理與日常運(yùn)作。專業(yè)方面，要求國(guó)家安全決策建立在充分的情報(bào)、科技手段和專業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)專業(yè)的研究、論證、咨詢和協(xié)商，作出科學(xué)、理性的決策。

各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的功能設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和具體運(yùn)作都體現(xiàn)統(tǒng)籌性和專業(yè)性的要求。第一，統(tǒng)籌性和專業(yè)性首先體現(xiàn)在國(guó)家安全委員會(huì)的核心功能上。盡管各國(guó)在制度設(shè)計(jì)上賦予國(guó)家安全委員會(huì)的職能側(cè)重點(diǎn)有所不同，但基本上圍繞決策、咨詢、協(xié)調(diào)這三大核心功能展開(kāi)。一是決策功能。如上文所述，盡管大部分國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)在法律上不是決策機(jī)構(gòu)，其決策權(quán)屬于最高領(lǐng)導(dǎo)人或內(nèi)閣，但在實(shí)際政治過(guò)程中，國(guó)家安全委員會(huì)在國(guó)家安全決策中起核心作用，成為實(shí)際上的最高決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，也有些國(guó)家賦予國(guó)家安全委員會(huì)最高安全決策機(jī)構(gòu)的法定地位，如伊朗等。二是咨詢功能。決策咨詢是大部分國(guó)家賦予國(guó)家安全委員會(huì)的法定地位和職能，是專業(yè)性最重要的體現(xiàn)。咨詢功能體現(xiàn)在國(guó)家安全委員會(huì)進(jìn)行情報(bào)和信息整合、聽(tīng)取和整合各方意見(jiàn)、進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估和謀劃、政策研究和設(shè)計(jì)、形成意見(jiàn)和方案，為最終決策提供專業(yè)意見(jiàn)，扮演參謀和顧問(wèn)角色。三是協(xié)調(diào)功能，主要在政策和執(zhí)行兩個(gè)層面，協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的政府部門、軍事部門，協(xié)調(diào)中央(聯(lián)邦)與地方，以及在一些國(guó)家協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)(如俄羅斯、伊朗等)，是統(tǒng)籌性的體現(xiàn)。國(guó)家安全委員會(huì)通常設(shè)立跨部門的內(nèi)設(shè)委員會(huì)或小組進(jìn)行政策協(xié)調(diào)和準(zhǔn)備。此外，一些國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)還發(fā)揮一定的代表和執(zhí)行功能。國(guó)家安全顧問(wèn)或國(guó)家安全事務(wù)助理、國(guó)家安全會(huì)議秘書以總統(tǒng)私人代表或政府官方代表等身份進(jìn)行外交活動(dòng)和談判，扮演特使角色;或扮演總統(tǒng)/政府發(fā)言人，對(duì)外發(fā)布和闡釋國(guó)家安全政策。美國(guó)、俄羅斯、印度、伊朗、以色列等國(guó)的國(guó)家安全顧問(wèn)都發(fā)揮上述功能。國(guó)家安全委員會(huì)代表政府與其他國(guó)家相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)話，如以色列。國(guó)家安全委員會(huì)還負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行國(guó)家安全委員會(huì)或總統(tǒng)、內(nèi)閣作出的決定。

第二，國(guó)家安全委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備體現(xiàn)統(tǒng)籌性和專業(yè)性的要求。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，總體上有會(huì)議型和實(shí)體型之分。會(huì)議型通常通過(guò)召開(kāi)會(huì)議的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)、咨詢和決策，一般不設(shè)專門的下級(jí)機(jī)構(gòu)，僅有少量的秘書人員，決策由委員會(huì)成員所代表的組成部門具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，也可能借助總統(tǒng)或總理的辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)秘書和執(zhí)行工作。德國(guó)聯(lián)邦安全委員會(huì)是典型的會(huì)議型模式，作為內(nèi)閣委員會(huì)的國(guó)家安全委員會(huì)形成決定后由具體的內(nèi)閣部門去執(zhí)行。實(shí)體型除了設(shè)有會(huì)議機(jī)制外，還有一個(gè)相對(duì)系統(tǒng)完備的秘書、工作機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)班底，有完備的人員配置和組織體系。隨著國(guó)家安全事務(wù)的大量增加和專業(yè)化程度的不斷提升，大部分國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)采用實(shí)體型模式，且組織體系不斷擴(kuò)大，專業(yè)化與職能化程度不斷提升，甚至發(fā)展成為一個(gè)龐大的科層機(jī)構(gòu)。一些國(guó)家的會(huì)議型模式也在向?qū)嶓w型轉(zhuǎn)變。這一趨勢(shì)反映了當(dāng)代國(guó)家面臨的國(guó)家安全決策和治理的任務(wù)越來(lái)越重大，原有的制度安排已經(jīng)不能有效統(tǒng)籌決策和執(zhí)行、不能有效處理日常事務(wù)，因而需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)上的變革，以適應(yīng)安全環(huán)境的變化。

實(shí)體型的國(guó)家安全委員會(huì)通常由委員會(huì)核心成員(常委)、全體委員、國(guó)家安全顧問(wèn)(委員會(huì)秘書)、秘書/工作機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)構(gòu)成。國(guó)家元首或政府首腦任委員會(huì)主席，核心成員包括:副總統(tǒng)、半總統(tǒng)制國(guó)家的總理、外交部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、安全部長(zhǎng)(內(nèi)政部長(zhǎng))、財(cái)政部長(zhǎng)、總參謀長(zhǎng)、情報(bào)部門負(fù)責(zé)人、國(guó)家安全顧問(wèn)、總統(tǒng)/總理辦公廳主任等。核心成員或者常委往往由國(guó)家實(shí)權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，以利于進(jìn)行重大決策、危機(jī)管理和保密，并能夠有效地進(jìn)行最高層級(jí)的統(tǒng)籌。其他成員包括根據(jù)議題邀請(qǐng)的其他行政和軍事官員，有的國(guó)家還包括立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、相關(guān)的地方負(fù)責(zé)人等，以確保決策的專業(yè)性和增強(qiáng)決策的政治基礎(chǔ)。

國(guó)家安全顧問(wèn)(有的國(guó)家設(shè)置為國(guó)家安全委員會(huì)秘書、國(guó)家安全事務(wù)助理等)是國(guó)家安全委員會(huì)制度設(shè)計(jì)中的一個(gè)關(guān)鍵，扮演安全大腦和協(xié)調(diào)人的角色，是國(guó)家安全決策和治理專業(yè)化、職能化的體現(xiàn)。國(guó)家安全顧問(wèn)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織國(guó)家安全委員會(huì)的日常工作，是國(guó)家安全委員會(huì)日常運(yùn)作的核心，在國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理中發(fā)揮中樞作用。在一些國(guó)家，該職位不具有法定地位，但因其對(duì)決策的重大影響而成為權(quán)傾朝野、影響國(guó)際時(shí)局的風(fēng)云人物。在另一些國(guó)家，國(guó)家安全顧問(wèn)由總理府主任(如德國(guó))或總理首席秘書(如印度)兼任，具有更加突出的政治地位。在實(shí)際政治過(guò)程中，國(guó)家安全顧問(wèn)作用的發(fā)揮受到三個(gè)因素的影響:首腦的信任與重視程度、國(guó)家安全顧問(wèn)本人的能力和資歷、其他部門或核心官僚的競(jìng)爭(zhēng)。①Ivo H．Daalder and I．M．Destler，“How National Security Advisers See Their Role”，in Eugene R．Wittkopf and James M．McCormick，eds．，The Domestic Sources of American Foreign Policy，5th edition，Rowman and Littlefield Publishers，2007，pp．185-186．

國(guó)家安全顧問(wèn)的職能主要體現(xiàn)在五大方面。一是參與日常決策和危機(jī)決策并提供專業(yè)咨詢，每天或定期將相關(guān)情報(bào)和信息經(jīng)過(guò)匯總整理后提供給首腦，如實(shí)反映各方意見(jiàn)并提供獨(dú)立意見(jiàn)和可選方案;二是協(xié)助首腦或內(nèi)閣進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與政策設(shè)計(jì)，制定國(guó)家安全戰(zhàn)略，提供思想和理念，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)測(cè)研究;三是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全委員會(huì)日常工作，負(fù)責(zé)首腦或內(nèi)閣的國(guó)家安全事務(wù)議程設(shè)置，組織各級(jí)別會(huì)議，起草各類文件;四是國(guó)家安全政策及政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)與督促;五是代表首腦進(jìn)行外交活動(dòng)、談判和發(fā)布信息。

日常秘書和工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了確保國(guó)家安全委員會(huì)有充分的決策準(zhǔn)備，決策能夠得到有效的執(zhí)行，國(guó)家安全事務(wù)能夠得到持續(xù)和有效的處理。它由國(guó)家安全顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，按職能劃分為若干下設(shè)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)。如美國(guó)奧巴馬政府的國(guó)家安全委員會(huì)縱向形成部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)、副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)、跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)，橫向跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)由6個(gè)地區(qū)委員會(huì)和若干個(gè)議題委員會(huì)構(gòu)成。②Alan G． Whittaker et al．， The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System，Washington，D．C．:Industrial College of the Armed Forces，National Defense U-niversity，2011，pp．15-19，69．俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議下設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃、獨(dú)聯(lián)體事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全、環(huán)境安全、軍事安全、公共安全、信息安全等7個(gè)常設(shè)跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)跨部門協(xié)調(diào)，還設(shè)有聯(lián)邦安全會(huì)議機(jī)關(guān)處理日常工作。③СоветБезопасности Российской Федерации，http://www．scrf．gov．ru/．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年1 月15 日)法國(guó)設(shè)置國(guó)防與國(guó)家安全總秘書處作為國(guó)防與國(guó)家安全委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，下設(shè)5大部門，有216名工作人員。④Secrétariat général de la défense et de la sécuriténationale，http://www．sgdsn．gouv．fr．(上網(wǎng)時(shí)間:2013 年12 月30 日)日本設(shè)置國(guó)家安全保障會(huì)議的事務(wù)局國(guó)家安全保障局，下設(shè)總括、戰(zhàn)略、信息三個(gè)職能部門和同盟·友好國(guó)、中國(guó)·朝鮮、其他地區(qū)3個(gè)地區(qū)部門，初始編制67人。⑤“國(guó)家安全保障局が67人體制で発足首相「戦略的に領(lǐng)土守る」”，http://sankei．jp．msn．com/politics/news/140107/plc1401072 2160026-n1．htm．(上網(wǎng)時(shí)間:2014年1月7日);地曳航也:“走進(jìn)日本國(guó)家安全保障局”，http://cn．nikkei．com/politicsaeconomy/politicsasociety/7834-20140127．html．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年1月28 日)可見(jiàn)，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)日常秘書和工作機(jī)構(gòu)已趨于日漸完備和科層化。

為了增強(qiáng)決策的科學(xué)性，一些國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)下設(shè)專門的咨詢機(jī)構(gòu)，由國(guó)家安全顧問(wèn)領(lǐng)導(dǎo)，成員包括各個(gè)領(lǐng)域的資深專家、相關(guān)政府部門的高級(jí)官員或退休的高級(jí)外交官和退役的高級(jí)將領(lǐng)，負(fù)責(zé)向國(guó)家安全委員會(huì)提供獨(dú)立的專業(yè)意見(jiàn)、評(píng)估和科技支撐。俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議下設(shè)科學(xué)委員會(huì)，包括155名成員，主要有科學(xué)院系統(tǒng)、國(guó)家機(jī)關(guān)和軍隊(duì)所屬研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和著名學(xué)者。⑥“Состав научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации”，http://www．scrf．gov．ru/persons/sections/17/．(上網(wǎng)時(shí)間:2013年12月19日)新加坡高度重視政策研究和科技開(kāi)發(fā)對(duì)國(guó)家安全的支撐作用，安全政策評(píng)估委員會(huì)下設(shè)的國(guó)家安全協(xié)調(diào)中心(National Security Coordination Centre)通過(guò)國(guó)家安全工程中心(National Security Engineering Centre)、國(guó)家安全卓越研究中心(Centre of Excellence for National Security)和相關(guān)評(píng)估研究項(xiàng)目為國(guó)家安全提供強(qiáng)大的科技支撐;①National Security Coordinating Secretariat NSCS，http://app．nscs．gov．sg/public/content．a(chǎn)spx?sid=28．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年 1 月15日)另一下設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)家安全研究中心(National Security Research Centre)則通過(guò)整合全國(guó)科研機(jī)構(gòu)提供遠(yuǎn)景預(yù)判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和政策研究。②National Security Coordinating Secretariat NSCS，http://app．nscs．gov．sg/public/content．a(chǎn)spx?sid=137．(上網(wǎng)時(shí)間:2014 年 1 月15日)法國(guó)設(shè)有國(guó)防與國(guó)家安全咨詢委員會(huì);印度設(shè)有國(guó)家安全咨詢委員會(huì)(National Security Advisory Board);以色列國(guó)家安全委員會(huì)則專門設(shè)立了經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)和法律顧問(wèn)。

第三，國(guó)家安全委員會(huì)的運(yùn)作日趨規(guī)范和專業(yè)。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家安全委員會(huì)的運(yùn)作一般有日常運(yùn)作模式、危機(jī)管理模式和戰(zhàn)略決策模式，要求統(tǒng)一、集中、高效和保密。各國(guó)通過(guò)國(guó)家安全立法、專門的國(guó)家安全委員會(huì)立法以及行政條例對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的內(nèi)部運(yùn)行，特別是議事規(guī)則、決策程序、工作程序等作出嚴(yán)格規(guī)范，確保國(guó)家安全委員會(huì)的決策和行政系統(tǒng)根據(jù)日常、危機(jī)、戰(zhàn)略的不同規(guī)則和程序作出響應(yīng)，并通過(guò)保密立法確保決策的機(jī)密。國(guó)家安全委員會(huì)的運(yùn)作受到法律、行政條例的約束，也深受一國(guó)政治傳統(tǒng)、行政文化和領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格的影響。在實(shí)際政治過(guò)程中，各國(guó)都存在正式機(jī)制與非正式機(jī)制，并且兩者同時(shí)發(fā)揮作用。尤其是在作為首腦直屬機(jī)構(gòu)的國(guó)家，核心決策層的非正式磋商以及國(guó)家安全顧問(wèn)作為首腦私人顧問(wèn)和代表的角色較為常見(jiàn)。這也帶來(lái)缺乏監(jiān)督和制約等問(wèn)題，為立法機(jī)構(gòu)和輿論所詬病?？偟目磥?lái)，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)在實(shí)踐中形成了不同的運(yùn)作模式，總體上趨于建立一整套規(guī)范、專業(yè)的決策和工作程序及其規(guī)則，如美國(guó)從老布什政府開(kāi)始一直延續(xù)至今的“斯考克羅夫特”模式③老布什政府的國(guó)家安全事務(wù)助理布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)總結(jié)了里根政府的國(guó)家安全事務(wù)助理弗蘭克·卡盧奇(Frank Carlucci)的機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置了一個(gè)金字塔型運(yùn)作模式:在底層設(shè)置一系列跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)針對(duì)一個(gè)特定議題或特定地區(qū)，提交相關(guān)報(bào)告，監(jiān)督、協(xié)調(diào)與執(zhí)行相關(guān)的日常政策。在其更上一級(jí)設(shè)置副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，審核跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)的報(bào)告，提出建議和方案，也處理有關(guān)重要政策的協(xié)調(diào)與執(zhí)行。在其上一級(jí)設(shè)置高級(jí)別的部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，審議副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)的報(bào)告，做出決定，提交總統(tǒng)。最終，在金字塔的頂端，總統(tǒng)基于部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)的建議，與國(guó)家安全委員會(huì)核心成員進(jìn)行正式或非正式討論，最終做出決策。參見(jiàn)周琪主編:《美國(guó)外交決策過(guò)程》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011年，第89-90頁(yè);John P．Burke，Honest Broker:the National Security Advisor and Presidential Decision Making，TX:A＆M University Press，2009，p．169．等。

結(jié)論

縱觀世界各國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)，其建立和發(fā)展是當(dāng)代主權(quán)國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)家安全議題、安全威脅變化的制度反應(yīng)和制度創(chuàng)新。它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家政權(quán)進(jìn)行國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理的制度形式，體現(xiàn)了當(dāng)代國(guó)家安全治理和決策對(duì)民主和法治的制度要求，以及對(duì)統(tǒng)籌和專業(yè)的功能需求。隨著國(guó)家面臨的安全事務(wù)空前增長(zhǎng)，安全威脅多元化、以及安全威脅內(nèi)外交織和相互交織的系統(tǒng)性發(fā)展，國(guó)家安全委員會(huì)職能化、專業(yè)化程度不斷提升，越來(lái)越朝著實(shí)體型方向發(fā)展，其功能和結(jié)構(gòu)日益龐大，其運(yùn)作更加日?；涂茖踊?，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政治地位也不斷提升，日益成為一個(gè)具有實(shí)際權(quán)力的最高安全決策機(jī)構(gòu)。這一制度形式有利于主權(quán)國(guó)家統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)內(nèi)外安全威脅、協(xié)調(diào)國(guó)家安全行為主體、進(jìn)行科學(xué)理性的安全決策和戰(zhàn)略謀劃、綜合運(yùn)籌政策和資源，從而更好地保障國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家核心利益。但是，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)置也帶來(lái)了民主與集中、法治與權(quán)威之間的張力，對(duì)國(guó)家安全決策和國(guó)家安全治理的法治建設(shè)、民主監(jiān)督提出了更高的要求和期待。世界各國(guó)都面臨著同樣的問(wèn)題，即如何通過(guò)更有效的制度安排使得國(guó)家安全委員會(huì)這一制度形式能夠真正實(shí)現(xiàn)民主基礎(chǔ)上的集中、法治基礎(chǔ)上的集中、專業(yè)基礎(chǔ)上的集中，并與各國(guó)的基本政治制度、行政文化和實(shí)際安全需求相適應(yīng)?！?/p>